GastkommentarRezept gegen die Großprojekt‑Malaise

Bundeskanzlerin Merkel spricht bei der Eröffnung des Gotthard-Tunnels
Bundeskanzlerin Merkel spricht bei der Eröffnung des Gotthard-Tunnels
© dpa

Genia Kostka ist Professor of Governance of Energy and Infrastructure an der Hertie School of Governance. Sie ist Autorin der Studie “Großprojekte in Deutschland – zwischen Ambition und Wirklichkeit” (2015) und Mitautorin des Governance Report 2016Genia Kostka ist Professor of Governance of Energy and Infrastructure an der Hertie School of Governance. Sie ist Autorin der Studie “Großprojekte in Deutschland – zwischen Ambition und Wirklichkeit” (2015) und Mitautorin des Governance Report 2016


In Europas Infrastruktur staut sich mehr und mehr Reparatur- und Ausbaubedarf auf, während die öffentliche Hand an Investitionsschwäche leidet: Um elf Prozent sind die Investitionen in Infrastrukturprojekte EU-weit zwischen 2010 und 2013 gesunken. Nun sollen die dringend benötigten Modernisierungs- und Ausbaumaßnahmen in Verkehr, Energie und digitalen Netzen angegangen werden. Mit einem Infrastrukturfonds (EFSI) will die EU-Kommission in den nächsten Jahren private Investitionen von mehr als 300 Mrd. Euro mobilisieren. Auch in Deutschland hat der Bundesverkehrsminister ein Investitionspaket rekordverdächtigen Ausmaßes vorgelegt: Über 260 Mrd. Euro sollen bis 2030 in Straßen, Brücken, Schienen und Wasserwege fließen.

Aber ist tatsächlich allein die Höhe der Investition entscheidend für die Qualität der Infrastruktur? Laut der Studie „The Governance Report 2016“, die die Hertie School of Governance gemeinsam mit der OECD aktuell vorgelegt hat, ist die Antwort ein klares Nein. Es sind vielmehr Planungs- und Steuerungsleistungen – kurz die Infrastruktur-Governance – die neben der Bereitstellung ausreichender Mittel für die zeit- und budgetgerechten Umsetzung von Projekten entscheidend sind. Ein systematischer Vergleich von 36 Ländern zeigt, dass die Fähigkeit, mit den vorhandenen Ressourcen positive Ergebnisse zu erzielen, von Land zu Land höchst unterschiedlich ist. Im Gesamtranking liegt Deutschland nur auf dem elften Platz. Die Spitzenplätze belegen die Schweiz und die Niederlande.

Eine Reihe von Stellschrauben

Dass kleinere Länder bei komplexen Steuerungsaufgaben gegenüber größeren wie Deutschland oft im Vorteil sind, liegt auf der Hand. Mit einer durchschnittliche Budgetüberschreitung von 73 Prozent, wie wir sie in der Studie „Großprojekte in Deutschland – zwischen Ambition und Realität“ 2015 ermittelt haben, sollte man sich dennoch nicht zufrieden geben. Es gibt nicht nur auf nationaler und subnationaler Ebene, sondern bereits auf der Projektebene selbst eine Reihe von Stellschrauben, an denen gedreht werden kann, um die Steuerung zu verbessern. Sie können Planer davon abhalten, Risiken zu unter- und den Nutzen zu überschätzen, und damit die Ressourcen am Ende besser zu nutzen.

Infrastruktur-Großprojekte sind heute vielschichtiger denn je und entsprechend schwer zu steuern. Gründe hierfür sind eine zunehmende Regelungsdichte, teilweise komplexe Finanzierungsmodelle wie im Fall von öffentlich-privaten Partnerschaften (Public Private Partnership) sowie ein immer dichter werdendes Geflecht von beteiligten Akteuren und Interessengruppen aus verschiedenen Sektoren, Regierungsebenen und Regionen.

Gleichwohl gibt es leuchtende Erfolgsbeispiele. So blickt man in diesen Tagen von Deutschland aus neiderfüllt in die Schweiz, die sich zu Recht angesichts der zeit- und budgetgerechten Fertigstellung des gigantischen Gotthard-Tunnels feiert. Hierzulande gibt es immer wieder vor allem Autobahn- und Gebäudeprojekte, die in Rekordzeit und sogar unterhalb des Budgetansatzes abgeschlossen werden können. Aber es gibt eben auch offenkundige Fehlschläge wie der Berliner Flughafen BER oder die Elbphilharmonie.

simple Grundsätze des Projekt-Lebenszyklus

Der entscheidende Unterschied zwischen Top-Projekten und Flop-Projekten liegt zumeist in der Projektsteuerung: So wurde der Gotthard-Tunnel von Anfang bis Ende sorgfältig geplant. Experten mit umfassender technischer Erfahrung bei der Abwicklung großer Infrastrukturprojekte waren verantwortlich und begleiteten das Projekt ohne große Personalbrüche durch alle Phasen. Ganz anders der Berliner Flughafen, bei dem frühe Planungsmängel eine Fehler- und Kostenspirale sowie ein Personalkarussell in Gang setzten.

Es sind am Ende die simplen Grundsätze des Projekt-Lebenszyklus, deren Einhaltung umso schwieriger ist, je komplexer das Projekt, aber auch umso notwendiger: Planung, Auftragsvergabe, Baumaßnahmen, Betrieb und Instandhaltung gilt es als einen Gesamt-Prozess zu begreifen, der einer konsistenten Steuerung bedarf. Wie bitter sich Fehler in der Planung und bei der Auftragsvergabe rächen können, zeigt der BER in lehrbuchartiger Weise. Der Gotthard-Tunnel illustriert hingegen die Vorteile eines sorgfältigen und von Experten getragenen Vorgehens in dieser Phase: Auf eine umfassende Risikoanalyse folgte der Aufbau eines effektiven Risikomanagements, das es über die gesamte Realisierung hin ermöglichte, auf Veränderungen adäquat zu reagieren.

Systematische Datenerhebung

Viele Projekte laufen aus dem Ruder, weil bei der Auftragsvergabe nicht auf eine angemessene Risikoverteilung an der Schnittstelle zwischen (öffentlichem) Auftraggeber und (privatem) Auftragnehmer geachtet wurde. Es liegt am Auftraggeber, Risiken auf der eigenen Seite zu reduzieren und die richtigen Anreize für die zeit- und budgetgerechte Auftragserfüllung zu setzen. Auch hier sind es oft recht einfache Modelle, die eine effektive Steuerung ermöglichen: So trug ein System von Sanktionen und Prämien bei der Sanierung der Autobahn A115 in Berlin (“AVUS”) im Jahr 2012 maßgeblich dazu bei, dass das Projekt in 18 statt geplanten 30 Monaten abgeschlossen und die Kosten auf 24 statt 28 Mio. Euro.

Je komplexer Aufbau und Erhaltung von Infrastruktur werden, umso mehr kommt es auf das Zusammenspiel unterschiedlicher Akteure des öffentlichen und privaten Sektors und der Zivilgesellschaft an sowie auf die Koordination zwischen den verschiedenen Regierungs- und Verwaltungsebenen. Es gibt eine Reihe von Governance-Instrumenten, die dafür eingesetzt werden können, und mit denen man sich auch in Deutschland genauer auseinandersetzen sollte. Dazu gehören insbesondere unabhängige Agenturen oder Gremien, die eine Koordinierungsfunktion zwischen den Akteuren einnehmen. Vor allem aber sollten Daten systematisch erhoben und analysiert werden, um aus früheren Fehlern oder auch Erfolgen zu lernen. Es überrascht, dass solche Daten in Deutschland nicht verfügbar sind und Projekte daher unnötigerweise oft bei Null starten.