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Interview Warum eine Übergewinnsteuer kartellrechtlich schwierig wäre

In Deutschland tobt die Debatte um eine Übergewinnsteuer.
In Deutschland tobt die Debatte um eine Übergewinnsteuer.
© IMAGO / Jochen Eckel
Mehrere europäische Länder erwägen eine Übergewinnsteuer für Konzerne, die von der Krise profitieren. Aber ist das rechtlich sinnvoll? Torsten Körber, Jurist und Professor an der Universität zu Köln, findet, die Debatte um die Steuer wird populistisch geführt

Herr Körber, das Thema Übergewinnsteuer lässt viele Menschen nicht los. Zuletzt hat sich auch Grünen-Chefin Ricarda Lang dafür ausgesprochen. Was halten Sie davon?

TORSTEN KÖRBER: Ich halte die Debatte für problematisch, weil sie im Wesentlichen populistisch geführt wird. Ich meine, was sind Übergewinne? Das lässt sich kaum sinnvoll feststellen und hat einen moralischen Impetus – welche Gewinne sind „gut“, welche sind „böse“?

Wäre eine Übergewinnsteuer denn nach deutschem Recht möglich – und wenn ja, wie?

Für das Steuerrecht bin ich kein Experte. Aber was das Kartellrecht angeht, gibt es mehrere Möglichkeiten wettbewerbswidrige Gewinne abzuschöpfen.

Bundeswirtschaftsminister Robert Habeck will ein „Kartellrecht mit Klauen und Zähnen“. Er nennt hier zum Beispiel § 34 GWB zur Gewinnabschöpfung, das heißt, das Bundeskartellamt kann Gewinne abschöpfen, wenn sie von einem Kartell erzielt werden…

Ja, und dazu gibt es noch § 34a GWB, wonach auch bestimmte Verbände Vorteile abschöpfen können. Beide Normen sind im Endeffekt aber „totes Recht“.

Das müssen Sie erklären…

§ 34a, also das Abschöpfen von Vorteilen durch Verbände, ist schon deshalb tot, weil das Geld im Erfolgsfall an den Staat fließt. Die Verbände haben also wenig Anreize, zu klagen. § 34 dient dem Abschöpfen kartellrechtswidrig erlangter Vorteile durch das Bundeskartellamt. Diese Norm ist aus mehreren Gründen tot. Zum einen ist sie schwer anwendbar, weil sich solche Gewinne schwierig ermitteln lassen. Zum anderen muss vorher ein Kartellrechtsverstoß nachgewiesen werden. Das sind hohe Hürden. Vor allem gibt es aber bereits bessere Instrumente.

Welche denn?

Man muss zunächst unterscheiden zwischen der Kompensation der Geschädigten, also zum Beispiel der Benzinverbraucher, und der Sanktionierung derjenigen, die kartellrechtswidrige Gewinne erlangen. Von der Bundesregierung heißt es ja immer, dass die Geschädigten kompensiert werden sollen. Wenn das so ist, dann gibt es im Kartellrecht andere Optionen. Einerseits kann jeder Geschädigte nach § 33a GWB auf Schadensersatz klagen.

Das heißt, jeder, der zehn Euro zu teuer getankt hat, müsste auf Schadensersatz klagen...

Ja, das funktioniert natürlich nicht bei Streuschäden. Deshalb gibt es in § 32 Absatz 2a GWB eine weitere Möglichkeit: Das Bundeskartellamt kann anordnen, dass die missbräuchlich erlangten Gewinne an die Kunden zurückgegeben werden müssen. Das hat es schon bei überhöhten Gaspreisen gemacht. Da wurden die zu viel bezahlten Entgelte mit der nächsten Jahresabrechnung erstattet.

Und wie sieht es aus, wenn der Staat kartellrechtswidriges Verhalten bestrafen will?

Hier gibt es das Kartellbußgeldrecht. Auf diesen Weg kann der Staat Unternehmen erhebliche Geldbußen auferlegen, wenn sie ihre Macht missbrauchen.

Welche praktischen Probleme gibt es dabei?

Tatsächlich lässt sich die Geldbuße – ebenso wie ein Kartellschadensersatzanspruch – schwer bestimmen. Auf Gewinne abzustellen, wäre hier schwierig, weil die Gewinnhöhe von vielen Faktoren abhängt und allgemein schwer zu messen ist. Deshalb greift man auf den Umsatz und auf gewisse Pauschalierungen zurück.

Und dann setzt man eine gewisse Quote fest, die abgeschöpft wird?

Das ist in der Realität komplexer, da es Abstufungen gibt – etwa: Wie schwer war der Verstoß, wie lange hat er gedauert, war er vorsätzlich? Hinzu kommt eine Deckelung auf maximal zehn Prozent des Konzernjahresumsatzes. Das lässt aber viel Spielraum. Die Bußgelder erreichen oft dreistellige Millionenbeträge. Auf EU-Ebene können es auch mehrere Milliarden Euro sein wie in den Google-Fällen.

Warum wird dann über eine Änderung des § 34 diskutiert, wenn wir diese Werkzeuge haben?

Das Vorhaben ist für mich in erster Linie Kartellrechtspopulismus. Formell geht es darum, Beweiserleichterungen zu schaffen. In der Sache könnte das aber dazu führen, dass einem Unternehmen, das sich nicht entlasten kann, legale Gewinne entzogen werden. Das würde dem Grundprinzip des Kartellrechts widersprechen, Erfolg nicht zu bestrafen, sondern zu belohnen und dadurch den Wettbewerb anzuregen. Darum ist es auch nicht verboten, ein Monopol zu erlangen, solange das mit legalen Mittel geschieht. Wäre das anders, müssten Unternehmen Angst davor haben, zu erfolgreich zu sein. Deshalb ist auch eine Beweislastumkehr für den Marktmachtmissbrauch bedenklich.

Damit meinen Sie die Idee der Bundesregierung, dass Unternehmen selbst nachweisen müssen, nicht ihre Marktmacht zu missbrauchen?

Ja, das halte ich für sehr problematisch. Durch eine Gewinnabschöpfung greift der Staat in unternehmerische Grundrechte ein. Es ist Sache des Staates, solche Eingriffe zu rechtfertigen. Ich halte das Kartellrecht schlicht daher für ungeeignet, unpopuläre, aber wettbewerbskonforme Gewinne von Unternehmen abzuschöpfen. Legale Gewinne kann der Staat allenfalls über das Steuerrecht an sich ziehen. Dafür bin ich aber kein Experte.

Der Steuerrechtler Hanno Kube hält das Kartellrecht für das Mittel der Wahl…

Da liegt der Kollege falsch.

Um zum Kartellrecht zurückzukommen: Wäre es nicht sinnvoller, an die Marktstruktur ranzugehen? Manche Ökonomen fordern zum Beispiel eine Entflechtung von Raffinerien und Tankstellen.

Herr Habeck hat ja vorgeschlagen, eine Entflechtungsmöglichkeit ohne vorherigen Machtmissbrauch einzuführen. Über die Marktstruktur nachzudenken, ist sinnvoll. Aber es ist problematisch, Unternehmen zu entflechten, einfach weil sie „zu groß“ geworden sind, sie also für ihren Erfolg zu bestrafen. Mir sind seit dem 2. Weltkrieg auch kein Beispiel bekannt, in dem eine solche Entflechtung wirklich funktioniert hätte. Der Ruf nach Entflechtung ist genauso populistisch wie der nach Gewinnabschöpfung. Die letzte größere Entflechtung in den USA traf 1982 AT&T, aber der Markt ist dort mittlerweile durch Fusionen praktisch wieder genauso konzentriert wie zuvor, und die Preise sind höher als bei uns. Etwas anderes gilt für Unternehmen, die immer wieder gegen das Kartellrecht verstoßen – sozusagen Kartell-Intensivtäter. Solche Unternehmen kann man – als letztes Mittel – schon nach geltendem Kartellrecht entflechten. Auch der europäische Digital Markets Act bietet eine solche Möglichkeit nach dem Muster „Three Strikes – you are out“.

Eine Entflechtung ist also ein sehr stumpfes Schwert. Aber könnte man nicht den Markt stärker regulieren, etwa durch eine Preisobergrenze?

Ich halte auch das für problematisch, weil eine solche staatliche Preisregulierung ein sehr starker Eingriff ist. Das ist allenfalls im Notfall und vorübergehend denkbar, ansonsten sollte der Markt über Preise entscheiden. Ein Weg führt über Steuern, wie es bereits versucht wurde, denn auch der Staat fährt ja massive „Übergewinne“ durch hohe Benzinpreise ein. Das ist aber auch suboptimal, weil es nicht zum Benzinsparen anreizt. Eine dritte Möglichkeit wären noch Subventionen.

Was meinen Sie damit?

Zum Beispiel werden in Japan die Großhandelspreise für Kraftstoff subventioniert, und die nächste Subvention bekommt der Händler nur, wenn er die vorausgehende an die Kunden weitergegeben hat. Das ist zwar teuer für den Staat, funktioniert aber besser als die deutsche Steuersenkung und drückt auch die Inflationsrate. Das ist ein interessanter Ansatz.


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