Interview „Man kann in Europa solidarisch handeln auch ohne Corona-Bonds“

Udo Di Fabio (hier in seinem Büro in Bonn) war von 1999 bis 2011 Richter am Bundesver­fassungsgericht in Karlsruhe. Er gilt als liberal-konservativer Denker und lehrt unter anderem an der Universität Bonn.
Udo Di Fabio (hier in seinem Büro in Bonn) war von 1999 bis 2011 Richter am Bundesver­fassungsgericht in Karlsruhe. Er gilt als liberal-konservativer Denker und lehrt unter anderem an der Universität Bonn.
© Julia Sellmann
Der ehemalige Verfassungsrichter Udo Di Fabio sieht in der Corona-Krise keinen Grund am Rechtsstaat zu zweifeln. Die Politik verfüge über Handlungsmöglichkeiten und deshalb seien auch die viel diskutierten Corona-Bonds nicht alternativlos

Herr Di Fabio, Sie beobachten die Krise ja nicht nur von außen, sondern sitzen in der Corona-Kommission der nordrhein-westfälischen Landesregierung. Wissen Sie eigentlich, welche Strategie Bund und Länder derzeit im Kampf gegen das Virus verfolgen?

UDO DI FABIO: Ich kann in die Köpfe der maßgeblichen Akteure natürlich nicht hineinschauen. Nach meiner Einschätzung geht es immer noch darum, die Ausbreitung des Virus einzudämmen, um einerseits - inzwischen Gottlob nur noch vorsorglich - die Kapazitäten im Gesundheitssystem nicht zu überfordern und natürlich allgemein darum, die Gefahr von Todesfällen und schweren Krankheitsverläufen zu vermindern.

Man hat das Gefühl, dass die Datengrundlage, auf der die Politik ihre Entscheidungen fällt, nicht eindeutig ist. Fällen wir nicht sehr weitreichende Entscheidungen auf Grundlage von Daten, von denen niemand weiß, ob sie überhaupt stimmen?

Die neue Capital
Die neue Capital
© Capital

Das ist so - und vor allem war es bis Ende März und Anfang April so. Inzwischen gewinnt die Wissenschaft ein etwas klareres Bild, wobei Lücken bleiben Es gibt ja Schätzungen, wonach die Dunkelziffer der Infizierten zwischen dem fünf- oder zehnfachen der registrierten Zahlen liegt. Die medizinischen Langzeitfolgen sind ebenfalls noch unklar. Der Umgang mit ungesicherten Tatsachengrundlagen ist für das Recht ein besonderer Fall; wir sprechen von Risikoentscheidungen. Im Recht der Gefahrenabwehr, darf der Staat auch schon dann Handeln, wenn ein großes Schadensereignis aufgrund von Indikatoren nur möglich erscheint. Vernunft gerichtete Politik sucht hier beinah verzweifelt nach sicheren Beurteilungsgrundlagen, die die Wissenschaft nicht immer liefern kann.

Das ist kein freundliches Urteil über unsere Wissenschaftler.

Wissenschaftsbashing ist fehl am Platz. Wissenschaft braucht Zeit und verlässliche Daten. Wenn der Eindruck herrscht, die Wissenschaft könne auf Knopfdruck eine klare Tatsachengrundlage liefert, dann sind Enttäuschungen vorprogrammiert. Die Chronologie der Pandemie oder die Tücke des Virus hat nicht das Robert-Koch-Institut zu verantworten. Aber wir haben uns als Gesellschaft auch an ein hohes Niveau verlässlichen Wissens gewöhnt und sind dann umso überraschter, wenn Aussagen aus dem Mund von Fachleuten variieren. Zuerst im Januar und Anfang Februar konnte beispielsweise der Infektionsweg und die Ansteckungsgefahr nicht richtig eingeschätzt werden, wobei die Anteile von staatlich verantworteter Vertuschung man auch auf der Ebene der WHO noch einmal in einer ruhigeren Stunde kritisch durchleuchten sollte. Vieles ist immer noch unklar. Bei einer neu auftretenden pandemischen Bedrohung ist damit zu rechnen. Wir agieren dann nolens volens auf einem anfänglich schwankenden wissenschaftlichen Fundament.

Über das sich nicht einmal die Wissenschaftler untereinander einig sind.

Ja, die Gesellschaft bekommt auch aus der Virologie unterschiedliche Einschätzungen. Wir sollten da sehr nüchtern mit umgehen. Ein offener wissenschaftlicher Erkenntnisprozess kennt verschiedene Meinungen und kann nicht immer mit abgestimmten Presseerklärungen arbeiten. Es irritiert natürlich, wenn Parameter, die gestern noch als entscheidender Maßstab aufgegriffen wurden, heute weniger wichtig erscheinen. Aber es handelt sich bei alldem auch um einen wissenschaftlichen Lernprozess. Man sollte nicht dem Kinderglauben anhängen: Da sind die schlauen Virologen, die wie Eltern uns jetzt ganz genau sagen, was wir machen müssen. Politische Entscheidungen sind gerade dann gefordert, wenn auf Grundlage ungesicherter Tatsachen gehandelt werden muss.

Aber gibt es nicht genau diesen Kinderglauben an die Virologen? Wir haben diesen Herrn Drosten, der ja ein sehr intelligenter Mensch zu sein scheint - aber dessen Einschätzungen jetzt Entscheidungen bewirken, wie sie in der ganzen Geschichte der Bundesrepublik undenkbar gewesen wären. Welche Instanz kontrolliert das, was da gerade passiert?

Das Robert-Koch-Institut und die wissenschaftliche Forschung beraten nur. Sie entscheiden nichts. Wir kennen aber im Verwaltungsrecht das Konzept einer faktischen Bindungswirkung. Das heißt: Was Sachverständige sagen, hat zwar keine rechtlich bindende Wirkung, aber die Politik kann nur mit guten Gründen darüber hinweggehen. Weil sie sonst drohte, ihre rationale Rechtfertigung zu verlieren. Bund und Länder könnten beispielsweise morgen entscheiden, dass sie die Schutzmaßnahmen bewusst aufgeben, um schneller zu einer Herdenimmunität zu gelangen. Da würden das RKI, viele andere Sachverständige wie Herr Drosten vermutlich sagen, dass das so nicht funktioniert und gelinde gesagt einem sehr riskanten Spiel gleichkommt. Es drohten womöglich Todesopfer, die ansonsten vermeidbar wären. Deshalb wird sich die Politik nicht einfach über die Einschätzung des wissenschaftlichen Sachverstandes hinwegsetzen.

Aber die Entscheidung könnte die Politik treffen.

Ja, jedenfalls in einem gewissen Rahmen. Irgendwann würde womöglich gegen die Schutzpflicht für das Leben und die menschliche Gesundheit verstoßen.

Können denn auf dieser unsicheren Grundlage die Grundrechte so weitreichend und vermutlich auch dauerhaft eingeschränkt werden?

Ja, unter der Annahme einer drohenden Gesundheitskatastrophe, aber nach Abklingen dieser Lage lautet die Antwort nein. Der Lockdown ist nicht auf Grundlage spekulativer Annahmen getroffen worden. Es gab im Verlauf des Monats März immer mehr Anzeichen dafür, wie gefährlich und tückisch dieses Virus ist. Wir beobachteten eine dramatische Überlastung des Gesundheitssystems in Italien, in Frankreich und in Teilen der USA. Das sind alles harte Tatsachen. Die Folgen aber, also die Frage, wie sich die Pandemie entwickelt, ob exponentielle Ausbreitung zu befürchten ist, wie hoch die Letalität und am Ende auch die Übersterblichkeit im Vergleich zu anderen Jahren ausfällt - das alles wissen wir noch nicht. In einer solchen Lage darf man bei einer Bedrohung so hochrangiger Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit der Bürger solch weitreichenden Maßnahmen treffen. Bei einer drohenden Gesundheitskatastrophe ist auch ein so weitreichender und flächiger Grundrechtseingriff gerechtfertigt. Das ist das Ja.

Und das Nein?

Das Nein bezieht sich darauf, wie lange man das tun darf und unter welchen Bedingungen. Heute sind wir in einer zweiten Phase, in der eine exponentielle Verbreitung des Virus und eine dramatische Überforderung unseres Gesundheitssystem jedenfalls für Deutschland, aber auch in vielen anderen Ländern nicht mehr droht. Aber es besteht weiter eine deutlich erhöhte epidemische Gefahrenlage, auch mit der Gefahr weitere Infektionswellen. In dieser zweiten Phase machen sich hier in der Rechtsprechung bereits wieder erste Grenzen des Verhältnismäßigkeitsprinzips und des Gleichheitsgrundsatzes bemerkbar, etwa bei hoffentlich noch vorsichtigen Lockerungsmaßnahmen.

Der Mangel an belastbaren Daten führt ja auch zu Streit über die Lockerungen.

Das ist wahr und er muss auch politisch ausgetragen werden, wobei niemand blind sein wird gegenüber gesichertem, aber eben auch vorläufigem medizinischen Wissen. Aber die Politik hat eben auch eine konzeptionelle Gesamtverantwortung für das Schicksal einer Gesellschaft, hier steht ihr ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu.

Sie haben festgestellt, die liberale Demokratie schlage sich in der Krise bisher sehr gut. Aber wird sich nicht erst jetzt in der Phase der Lockerungen zeigen, ob das wirklich stimmt?

Natürlich ist das erst einmal nur ein Zwischenergebnis. Eines aber lässt sich schon sagen: Die Autokratien und Diktaturen funktionieren in der Krise keineswegs besser. Wenn man sieht, wie in der Türkei agiert wurde, wie schwer sich Russland tut und wie auch in China zunächst gehandelt wurde, dann schlagen sich die europäischen Demokratien im Vergleich dazu nicht so schlecht, vor allem dort, wo keine Populisten das Sagen haben. Niemand sollte glauben, dass wir die Demokratie abschaffen müssen, um eine Pandemie zu bekämpfen.

Was die Wirtschaft angeht, können uns noch böse Entwicklungen bevorstehen, die den Rechtsstaat herausfordern
Udo Di Fabio

Der typisch demokratische Diskurs geht aber jetzt erst los.

Ich sehe in unserem Land zur Zeit nichts, was in dieser Hinsicht wirklich besorgniserregend wäre. Mir wäre nur wichtig, einen Fehler zu vermeiden, der in anderen Krisen oder in anderen Ländern begangen wurde: Man sollte nicht die Positionen politischer Kontrahenten mit leichter Hand als unvertretbar, lächerlich, unmoralisch oder verantwortungslos darstellen. Natürlich muss man für seine Position streiten. Aber wenn man eine Position moralisch stigmatisiert, wird eine Diskussion allzu rasch blockiert. Und die Verschwörungstheoretiker und die Ränder rechts und links bekommen nur neue Nahrung. Auch im harten Diskurs sollten wir den anderen achten.

Es sind in den kommenden Monaten auch neue Eingriffe in die Freiheitsrechte vorstellbar, auch im wirtschaftlichen Bereich. Wo ist da eigentlich die Grenze?

In der pandemischen Gefahrenlage reicht der politische Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum sehr weit, zumal in der ersten Phase einer drohenden Gesundheitskatastrophe. In der zweiten Phase einer noch erhöhten epidemischen Gefahrenlage rufen die Grundrechte wieder stärker nach Verhältnismäßigkeit und das heißt nach einem Schutzkonzept, das einerseits nicht epidemiologisch verantwortungslos ist, aber andererseits nicht Freiheiten unzumutbar oder endgültig entzieht wie das etwa bei wirtschaftlichen Existenzvernichtungen der Fall ist. Es muss hier risikoadäquat abgewogen werden. Was die Wirtschaft angeht, können uns noch böse Entwicklungen bevorstehen, die den Rechtsstaat herausfordern. Dabei sollten wir auch in der Krise nicht die Leitplanken unserer Rechtsordnung außer Acht lassen. Die Politik hat regelmäßig Handlungsalternativen. Man kann in Europa solidarisch handeln auch ohne rechtlich fragwürdige Corona-Bonds, also eine gemeinschaftliche Schuldenaufnahme in der Eurozone. Auch innerstaatlich dringend notwendige Kredite und Subventionen müssen gleichheitsrechtlich unbedenklich und marktwirtschaftlich vernünftig bleiben. Es wird gerade großzügig mit Geld umgegangen, und das wird Folgediskussionen auslösen.

Woran denken Sie da?

Wir werden in der Krise ein höheres Maß an Staatsintervention erleben, das wird ja auch aus der Wirtschaft heraus gefordert: Es geht um Einstiege in Unternehmen oder die Abwehr ausländischer Investoren. Das aber darf nur sachlich und zeitlich begrenzt sein, muss nach Konsolidierung marktgerecht zurückgeführt werden.

Ein staatlicher Einstieg bei der Lufthansa müsste also befristet sein?

Nicht unbedingt zeitlich, aber situativ, also je nach Entwicklung der Lage im Luftverkehr. Sobald sich der Flugverkehr unter halbwegs gesunden Wettbewerbsverhältnissen wieder normalisiert, müsste der Staat auch schrittweise wieder herausgehen.

Es wird ja auch noch über andere Eingriffe diskutiert ­– wie über eine Vermögensabgabe oder ein Mietmoratorium für Gewerbemieter. Wo liegen da die Grenzen?

Wichtig ist, dass Hilfen im Kontext der sozialen Marktwirtschaft und im verfassungsrechtlichen Rahmen gewährt werden. Wir müssen das Atypische vermeiden. Wenn jemand in der Not des Lockdowns die Miete nicht mehr bezahlen kann, dann stehen auch andere Instrumente zur Verfügung, wie ein bedarfsgerechter Zuschuss der Erwerbsausfälle überbrücken hilft. Wenn man Problem mit einem Mietmoratorium einseitig auf den Vermieter verlagert, kann das unerwartete Folgewirkungen haben, weil nicht jeder Vermieter auf einem finanziell bequemen Ruhekissen sitzt.

Wie steht es dann um eine Vermögensabgabe, die ja von vielen gefordert wird?

Eingriffe in die Substanz wie bei der Vermögenssteuer sind verfassungsrechtlich etwas ganz anders als die leistungsgerechte Besteuerung des Erwerbs oder des Konsums. Es handelt sich um ein eigentlich im Blick auf Art. 14 GG systemwidriges Notopfer, das man nur in außergewöhnlichen Lagen in Erwägung ziehen darf – wie beim Lastenausgleich nach dem Zweiten Weltkrieg. Eine solche Lage sehe ich derzeit nicht.

Na ja, die Befürworter einer Vermögensabgabe sagen doch genau dies: Diese Situation ist vergleichbar mit einem Krieg.

Aus Sicht der Verfassung definiert sich eine solche Krisenlage dadurch, dass der Staat ohne Eingriff in die Vermögenssubstanz der Bürger nicht mehr handlungsfähig ist. Davon kann aber für die Bundesrepublik Deutschland heute überhaupt keine Rede sein. Es besteht doch kein Zweifel daran, dass sich Deutschland auch eine gewaltige Summe von sagen wir 1000 Mrd. Euro, die als Budget für Krisenmaßnahmen schon mal kursierte, an den internationalen Finanzmärkten beschaffen kann - zurzeit sogar zu spektakulär niedrigen Zinsen. Das ist eine völlig andere Situation als um 1920 oder in den Jahren nach 1945. Der Staat ist gegenwärtig voll handlungsfähig. Er muss nicht an die Substanz der Bürger gehen. Und wenn er das nicht muss, dann darf er es auch nicht. Wenn nach der Krise die Wirtschaft wieder anspringt, dann werden die Steuereinnahmen wieder sprudeln und wir werden hoffentlich recht bald wieder die Mittel haben, um die Verschuldung zurückzuführen.

Also keine Ausnahmesituation?

Krisenlage: ja, und zwar für Gesundheit, Wirtschaft, soziale Netze, für viele, viele Einzelschicksale. Aber nachkriegsähnliche Staatskrise: nein. Es mag eine Verführung geben, die Krise aus ideologischen Gründen nutzen zu wollen. Von ganz rechts würden vielleicht manche gerne einen Polizeistaat einführen, Autokraten in anderen Ländern wollen die Gelegenheit nutzen und ihre Macht ausweiten. Und wer der Marktwirtschaft ganz grundsätzlich systemkritisch gegenübersteht, der denkt als erstes daran, dass jetzt endlich die Reichen bezahlen sollen oder der Staat Geld nur gegen harte und dauerhafte Investitionslenkung geben darf. Das scheint mir nicht die Linie des Verfassungsstaats oder der sozialen Marktwirtschaft.

Gibt es eigentlich eine Grenze für den Preis, den eine Gesellschaft in einer solchen Krise bereit sein muss, zu zahlen?

Ja, es gibt eine solche Grenze, wenn in unzumutbarer Weise Aufopferung von Leben, Gesundheit, Freiheit oder Eigentum verlangt wird. Die Frage ist nur, wer die verbindlich feststellt. Hier geht es zuerst um politische Verantwortung in der Demokratie. Wir können Einzelfälle verfassungsrechtlich beurteilen. Für die große Abschätzung aber, also für die Frage, welche Nebenwirkungen einer gesundheitspolitischen Maßnahme eine Gesellschaft in Kauf nehmen will, dafür haben wir Bundestag und Landtage gewählt, die diese Verantwortung übernehmen. Solche Fragen gehören zuerst in die Parlamente, da werden wir nicht zuerst nach Karlsruhe schauen, obwohl dort irgendwann ein letztes Wort gesprochen werden könnte.

Wir können nicht die europäische Einheit hinter dem Rücken der europäischen Verträge vollziehen. Auch wenn wir dies politisch für sinnvoll hielten
Udo Di Fabio

Gehört da nicht auch die Diskussion über Corona-Bonds hin?

Wer das jüngste Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Anleihekaufprogramm der EZB gelesen hat, wird mit einer solchen Vergemeinschaftung von Staatsschulden vorsichtig sein.

Aber es gibt ja auch eine Diskussion darüber, ob nicht das Bundesverfassungsgericht seine Kompetenzen überschreitet, wenn es um den Euro geht.

Sie werden nicht überrascht sein, dass ich das anders sehe. Soeben hat das Bundesverfassungsgericht verbindlich festgestellt, dass europäische Organe ihre Kompetenzen überschritten haben. Das Grundgesetz bindet die gesamte öffentliche Gewalt an die Verfassung und insbesondere an die Grundrechte. Und wenn diese Gewalt sich sehr stark europäisiert, dann ist die Frage, wie diese Bindung jedenfalls als Kontrolle im Grenzfall noch aufrechterhalten wird. Wir haben in Europa keinen souveränen Bundesstaat. Der französische Präsident mag das fordern, aber die Rechtslage ist eine andere. Nur die Mitgliedstaaten entscheiden über neue Instrumente oder eine Veränderung der wirtschaftspolitischen Grundlagen. Das müsste in einer Vertragsänderung erfolgen. Und darauf besteht das Bundesverfassungsgericht. Wir können nicht die europäische Einheit hinter dem Rücken der europäischen Verträge vollziehen. Auch wenn wir dies politisch für sinnvoll hielten.

Sie haben gerade die Gelüste mancher Autokraten beschrieben. Besteht die Gefahr, dass sich die neue, stärkere Rolle des Staates auch in Deutschland verstetigt?

Es ist eine allgemeine Erfahrung jeder Krise, dass Instrumente aus der Not heraus geboren werden, die man später nur schwer wieder abbauen kann. Deshalb müssen wir nicht nur die epidemische Risikolage fortwährend beobachten, sondern auch die Nebenwirkungen unserer eingesetzten Mittel. Eine offene Gesellschaft sollte da sehr kritisch sein. Die Sehnsucht nach Normalität bezieht sich nicht nur auf Umarmungen und das öffentliche Leben, sondern auch auf unsere rechtsstaatlichen Strukturen. Ich habe schon ein wenig die Sorge, dass man sich an bestimmte Dinge gewöhnt.

Woran zum Beispiel?

Man könnte sich daran gewöhnen, dass endlich mal einer oder eine mit starker Hand sagt, wo es lang geht. Das ist aber in unserer föderalen Demokratie so gar nicht vorgesehen, die ist viel kooperativer angelegt. Da scheint mir gerade wieder eine Normalisierung einzutreten, aber wir kennen die Krisen der Zukunft nicht.

Konkret diskutiert wird ja derzeit die Einführung einer Tracking-App. Ist das nicht ein Fall, bei dem man sich in Deutschland daran gewöhnen könnte, dass der Staat einen größeren Zugriff auf persönliche Daten und Bewegungsprofile bekommt?

Man muss hier wachsam sein. Eine Tracking-App, die die Verbreitungswege einer Infektion verfolgt, kann ein wirksames Instrument sein, auch um andere Maßnahmen abzumildern, also Freiheit zurückzugeben. Indem wir in die Tracking-App einwilligen, können wir möglicherweise Lockerungen in anderen Bereichen erreichen. Das kann in der Summe durchaus ein Gewinn für die Freiheit sein.

Es könnte aber auch anders kommen?

Der Punkt ist der: Der Staat darf nicht die Zentralstelle für die Sammlung persönlicher Daten sein. Es ist schlimm genug, dass wir uns Internetplattformen anvertrauen, die mit unseren Daten einen schwunghaften Handel treiben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs darf der Staat solche Informationen nicht zusammenführen, um damit ein Persönlichkeitsbild zu generieren. Ein System der Totalkontrolle wie in China mag zwar in der Epidemie nützlich sein, aber sie darf in einer Demokratie nicht vorkommen. Man kann persönliche Daten auch anonymisieren und nur dann aktualisieren, wenn es darum geht, bestimmte Personen unter Quarantäne zu setzen. Diese Daten müssen dann auch so schnell wie möglich gelöscht werden. Eine Tracking-App ist also kein Teufelszeug, aber es müssen bestimmte Bedingungen eingehalten werden.

Eine offene Frage zum Abschluss: Wie kommen wir aus dieser Krise wieder heraus? Ist denkbar, dass die Politik in den kommenden Wochen nur noch nachvollzieht, was die Bevölkerung ohnehin schon tut?

Mir scheint eher, dass die Politik über schrittweise mögliche und auch notwendige Lockerungen durchaus verantwortungsvoll entscheidet. Indes besteht die Gefahr, dass einige das als Startschuss zurück in die unbekümmerte Normalität falsch wahrnehmen könnten. Die Eindämmung war bisher wirksam, weil die Bürger hohes Engagement gezeigt haben. Wenn die Einstellung sich ändert, wird es die Politik sehr schwer haben, das Geschehen in eine andere Richtung zu steuern. Die Ausbreitung der Infektionen wird sich an unserem praktischen Verhalten entscheiden. Wie die Bürger mit Abstandsgeboten umgehen, ob sie den Mundschutz nutzen und sich die Hände waschen. Eine Demokratie hängt am Verhalten der Zivilgesellschaft, also am Verhalten jedes einzelnen von uns.

Also eine Demokratisierung der Epidemie?

Ja, und das ist auch nicht die schlechteste Nachricht. In der Demokratie kommt es auf die Menschen an: Sie handeln im Alltag, sie arbeiten, sie wählen. Wenn wir die Routine des Abstands und der Hygiene beherrschen, können wir nicht nur die weiter drohenden Gesundheitsgefahren, sondern auch die massiven Nebenwirkungen des Lockdowns entscheidend mindern.

Das Interview ist in einer kürzeren Fassung in Capital 6/2020 erschienen. Interesse an Capital ? Hier geht es zum Abo-Shop , wo Sie die Print-Ausgabe bestellen können. Unsere Digital-Ausgabe gibt es bei iTunes und GooglePlay


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