Interview„Krasse Fälle internationaler Steuervermeidung dürften eingedämmt werden“

Clemens Fuest ist Präsident des Münchner ifo-Instituts
Clemens Fuest ist Präsident des Münchner ifo-Institutsimago images / IPON

Nach drei Jahren Gerangel hat sich die G7 am Wochenende auf eine globale Mindeststeuer von 15 Prozent geeinigt. Ist das ein Durchbruch? Weltweit entgehen den Steuerbehörden ja laut OECD jährlich 100 bis 240 Mrd. Euro.

Schätzungen über Steueraufkommensverluste durch Steuervermeidung muss man kritisch rezipieren. Aber es ist klar, dass es um viel Geld geht, außerdem um die faire Verteilung der Steuerlast und faire Wettbewerbsbedingungen. Es handelt sich meines Erachtens tatsächlich um einen Durchbruch zu mehr internationaler Kooperation der Regierungen in der Steuerpolitik, der vor allem durch die Beteiligung der USA möglich geworden ist. Natürlich liegt der Teufel im Detail und man muss abwarten, was am Ende genau beschlossen wird.

Worauf wird die Steuer erhoben? Sollen jetzt alle Staaten die Steuer auf Unternehmensgewinne auf 15 Prozent anheben?

Es geht um die Steuer auf Unternehmensgewinne, aber genau hier liegt eins der ungelösten Probleme. Eine von allen Ländern akzeptierte Definition dessen, was der steuerpflichtige Gewinn ist, also der Bemessungsgrundlage, existiert nicht. Das soll ausgehend von der handelsrechtlichen Bilanzierung entwickelt werden, aber das ist nicht einfach. Den gesetzlichen Steuersatz auf 15 Prozent zu setzen ist weder notwendig noch hinreichend. Es kommt auch auf die Bemessungsgrundlage an, also wie beispielsweise der Verlustausgleich oder steuerliche Abschreibungen gestaltet sind. Gleichzeitig stellt sich die Frage, ob es künftig noch möglich sein wird, steuerliche Anreize für Forschung und Entwicklung oder für Investitionen in strukturschwachen Regionen zu geben, denn dadurch sinkt die Steuerbelastung leicht unter 15 Prozent. Hier sind viele Fragen offen.

Was bringt das Deutschland? Bekommen wir zusätzliches Steueraufkommen?

Deutschland erhebt bereits Steuern auf Gewinne ausländischer Tochtergesellschaften heimischer Unternehmen, wenn die sich in Niedrigsteuerländern befinden. Zwar gibt es hier Lücken, aber große zusätzliche Einnahmen durch die Mindeststeuer sollte man vor allem kurzfristig nicht erwarten. Das könnte längerfristig kommen, falls der Abwärtsdruck auf die Unternehmensbesteuerung durch die Mindeststeuer nachlässt. Mehreinnahmen sind eher in anderen Ländern zu erwarten, etwa in den USA, obwohl auch dort kürzlich Steuern auf Gewinne von Tochtergesellschaften in Niedrigsteuerländern ausgeweitet wurden.

Gedacht war die Regelung ja vor allem, um unfairen Steuerwettbewerb zu unterbinden. Konzerne wie Amazon, Apple, die durch Gewinnverlagerungen kaum Steuern zahlen, sollten endlich zur Kasse gebeten werden. Kann das nun gelingen?

Ich denke, dass besonders krasse Fälle internationaler Steuervermeidung tatsächlich eingedämmt werden. Gleichzeitig werden allerdings die Möglichkeiten eingeschränkt, die nationale Steuerpolitik beispielsweise zur Regionalförderung oder zur Konjunkturpolitik einzusetzen, denn dabei kann die effektive Belastung von Gewinnen leicht unter 15 Prozent fallen.

Irland lockt mit einer niedrigen Unternehmenssteuer von 12,5 Prozent Konzerne ins Land. Werden solche Steuerparadiese jetzt ihre Steuern anheben?

Vermutlich ein wenig, aber nicht sehr stark. Es ist eher so, dass das Angebot von Steueroasen komplexer werden dürfte. Prinzipiell verbleiben durchaus Möglichkeiten, durch niedrige Steuersätze im Steuerwettbewerb Vorteile zu erringen, vor allem bei Unternehmen mittlerer Größe, die der Mindeststeuer nicht unterliegen und durch Einsatz anderer Instrumente wie etwa Subventionen.

Bringt eine globale Mindeststeuer damit das Ende der Steueroasen? Werden Unternehmen diese Länder sogar verlassen?

Die Bedeutung der Steueroasen wird sich relativieren, aber sie werden nicht verschwinden. Sie werden sich an die neuen Steuerregeln anpassen und nach Lücken suchen, die es erlauben, weiterhin vom Steuerwettbewerb zu profitieren. Das wird komplexer, aber dadurch vermutlich auch weniger sichtbar und daher schwerer aufzudecken.

Sind 15 Prozent denn hoch genug dafür? Unternehmen in Deutschland müssen etwa doppelt so hohe Steuern zahlen.

Die 15 Prozent sind ein Kompromiss zwischen dem Anliegen, Steuervermeidung einzudämmen und dem Anliegen, einen gewissen Steuerwettbewerb, der ja sinnvoll ist, weiterhin zu ermöglichen. Wenn wir Länder, die aufgrund ihrer geographischen Lage oder wegen ihres Entwicklungsstands benachteiligt sind, zwingen, so hohe Steuern zu erheben wie Deutschland, nehmen wir ihnen Chancen, ihren Wohlstand zu halten oder zu steigern. Das kann nicht das Ziel sein. Steuerwettbewerb kann außerdem Überbesteuerung verhindern.

Im Steuerrecht muss die EU ja bis heute einstimmig entscheiden. Länder wie Malta und Luxemburg dürften wenig Interesse haben. Warum sollten sie einer Mindeststeuer zustimmen?

Man wird diesen Ländern etwas als Ausgleich anbieten müssen, gleichzeitig stehen sie wegen der öffentlichen Kritik an Steuervermeidung politisch stark unter Druck. Man muss außerdem sehen, dass unilaterale Maßnahmen gegen Steuervermeidung zunehmen und dadurch die Lage der Niedrigsteuerländer schwieriger wird. Ich gehe davon aus, dass diese Staaten letztlich zähneknirschend zustimmen.

Der Steuerkuchen weltweit soll ja neu aufteilt werden. Die G7-Länder haben sich darauf geeinigt, dass internationale Firmen mindestens 20 Prozent ihrer Gewinne in den Ländern versteuern müssen, wo sie die dazugehörigen Umsätze erzielt haben. Allerdings nur jene Gewinne, die eine Marge von 10 Prozent übersteigen, und auch nur im Fall der „größten und profitabelsten“ multinationalen Konzerne. Was heißt das konkret? Die deutsche Autoindustrie erzielt in Asien hohe Umsätze, aber vermutlich liegen die Margen unter 10 Prozent. Bleibt damit alles beim Alten für BWM und VW?

Eine aktuelle ifo-Studie zeigt, dass die Wirkungen für Deutschland in der Tat stark davon abhängen, ob nur Gewinne oberhalb einer gewissen Rentabilitätsschwelle künftig anteilig in Marktländern besteuert werden oder alle Gewinne betroffen sind. Wenn es bei der derzeit geplanten Rentabilitätsschwelle bleibt wären die meisten deutschen Unternehmen kaum betroffen, weil sie weniger profitabel sind als einige der großen US-Digitalkonzerne. Allerdings könnte künftig der Druck steigen, die Anteile der Marktländer auszuweiten. Dann würde Deutschland verlieren, so lange es Exportüberschüsse produziert.

Was heißt die mögliche Reform überhaupt für deutsche Unternehmen – haben sie dadurch weniger Anreize ihre Gewinne ins Ausland zu verlagern?

In Deutschland existieren bereits recht weitgehende Regelungen gegen Gewinnvermeidung, aber es wird voraussichtlich noch einmal schwerer, Gewinne ins Ausland zu verlagern. Vor allem wird es aber schwerer für ausländische Unternehmen, die in Deutschland aktiv sind, Gewinne aber woanders ausweisen.

Und wie definiert man die größten und profitabelsten Unternehmen?

Bei dieser Reform gibt es eine Umsatzschwelle und eine Rentabilitätsschwelle. Bei der Säule 1, also der Verlagerung von Besteuerungsrechten in Marktländer, wird die Umsatzschwelle voraussichtlich so hoch liegen, dass nur eine Handvoll deutscher Unternehmen betroffen sind, bei der Mindeststeuer sind es deutlich mehr, dafür soll die Schwelle bei 750 Mio. Euro liegen.

Die Bemessungsgrundlagen für Unternehmenssteuern sind weltweit extrem unterschiedlich. Was wäre eine vernünftige Bemessungsgrundlage für den Mindeststeuersatz?

Vor allem muss man sich überhaupt auf eine gemeinsame Definition der Bemessungsgrundlage einigen. Man will hier die handelsrechtliche Bilanzierung als Startpunkt nehmen, die hat allerdings eine andere Funktion, es geht darum Geschäftspartner von Unternehmen und Investoren an den Kapitalmärkten über die Unternehmen zu informieren. Steuerliche Folgen daran zu knüpfen kann die Informationsfunktion beeinträchtigen. Hier sind noch viele Fragen offen. Es ist auch zu klären, ob nationale wirtschaftspolitische Maßnahmen wie Sonderwirtschaftszonen oder Regionalförderungen durch die Mindeststeuer neutralisiert werden. Das wäre vor allem für Entwicklungs- und Schwellenländer problematisch.

 


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