Die Corona-Krise hat der Wirtschaft kräftig den Wind aus den Segeln genommen. Das Bruttoinlandsprodukt ist 2020 um ganze fünf Prozent gefallen. Wenn die Wirtschaft schwächelt, fallen auch die Steuereinnahmen. Doch anders als Privatpersonen, die ihre Ausgaben möglichst anpassen, wenn ihr Einkommen sinkt, muss der Staat in so einer Situation seine Ausgaben erhöhen. Damit stützt er die Wirtschaft und verhindert, dass Unternehmen Pleite und Jobs verloren gehen. So auch zur Bewältigung der Corona-Krise. Insgesamt hat der Bund 2020 rund 130 Mrd. Euro mehr ausgegeben, als er eingenommen hat. Sprich: Der Bund hat 130 Mrd. Euro neue Schulden gemacht.
Die Diskussion um Staatsschulden erhitzt die Gemüter. Grund dafür ist vor allem die verbreitete Annahme, dass der Staat nur das Geld seiner Staatsbürger ausgeben könne. Wie soll der Staat also die hohen Schulden in der Zukunft bloß einmal zurückzahlen? Wie geht der Staat mit den Ersparnissen seiner Bürger um? Müssen künftige Generationen dafür aufkommen? All diese und viele weitere Fragen prägen die Debatte und schüren Sorgen. Schaut man sich aber an, wie Staatsverschuldung funktioniert und woher das Geld tatsächlich kommt, dann entpuppen sich viele dieser Fragen als Nebelkerzen.
Der Bund führt sein Konto bei der Bundesbank. Das Konto wird Zentralkonto des Bundes genannt. Über dieses Konto tätigt das Finanzministerium von Olaf Scholz Ausgaben und empfängt Steuern. Die Regel: Wenn das Konto mal überzogen wird, dann muss es am Morgen danach zügig wieder aufgefüllt werden. Scholz darf es also nicht länger als einen Tag überziehen. Wie füllt er das Konto auf? Nun, zum einen über Steuereinnahmen und zum anderen über den Verkauf von Staatsanleihen. Wenn der Bund mehr Geld ausgibt, als er über Steuern einnimmt - wie zuletzt in der Corona-Krise der Fall -, dann muss er neue Staatsanleihen verkaufen.
Wie funktioniert Staatsverschuldung? Die Staatsanleihen verkauft der Bund über die Deutsche Finanzagentur, eine GmbH, die ihm zu 100 Prozent gehört. Das geschieht üblicherweise per Auktion an eine Gruppe von 37 ausgewählten Geschäftsbanken – die sogenannte „ Bietergruppe Bundesemission“. Nur diese von der Bundesbank ausgewählten Banken dürfen an der Auktion teilnehmen. Man kann sich wie eine hochexklusive Ebay-Auktion vorstellen. Auch hier gilt: Der Höchstbietende gewinnt.
7 Mrd. Euro Zinsgewinne für den Bund
Die gewinnende Bank und muss die Anleihe mit Guthaben bei der Zentralbank bezahlen. Dabei wird der Kontostand auf dem Zentralbankkonto des Bundes erhöht und der Kontostand der Bank verringert. Ein Konto geht hoch, ein anderes herunter. Dafür erhält die Bank im Gegenzug die (verzinste) Staatsanleihe. Das bestätigt auch ein neues Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags mit dem Titel „Verfahren und Wirkungen bei der Emission von Bundeswertpapieren“ (Aktenzeichen WD 4 - 3000 - 129/20). Dort heißt es: „Die oben dargestellten Transaktionen wurden ausschließlich in Zentralbankgeld abgewickelt: Bundeswertpapiere wurden gegen Zentralbankgeld (Guthaben bei der Bundesbank) an die Mitglieder der ,Bietergruppe Bundesemissionen‘ verkauft und dem Bund steht nach Abschluss des Verkaufs ein höherer Kontostand bei der Zentralbank zur Verfügung.“
Wichtig hierbei: Da nur Geschäftsbanken und der Staat Konten bei der Zentralbank führen, Privatpersonen aber nicht, können Privatpersonen an der Auktion nicht teilnehmen. Der Finanzminister leiht sich also nicht das Geld seiner Bürger ― das ist technisch gar nicht möglich ―, sondern beschafft sich neues Zentralbankguthaben über den Umweg der Banken.
Die Zentralbankguthaben kommen in der Euro-Zone wiederum von der Europäischen Zentralbank. Diese versorgt die Banken zu einem von ihr festgelegten Zinssatz mit unbegrenzten Kreditlinien (die sogenannten „ ständigen Fazilitäten “). Wenn die Banken halbwegs sichere Wertpapiere als Pfand vorlegen, können sie sich zu jeder Zeit Guthaben von der Zentralbank leihen.
Darüber hinaus kann die Zentralbank den Banken mit ihren sogenannten „ Offenmarktgeschäften “ Wertpapiere mit Zentralbankguthaben abkaufen. Durch den Versuch der EZB, die Wirtschaft mit expansiver Geldpolitik und großangelegten Anleihekäufen anzukurbeln, schwimmen die Banken heute ohnehin in Zentralbankguthaben. Da das Zentralbankguthaben mit einem Strafzins von minus 0,5 Prozent belegt wird, können Banken gar nicht genug Staatsanleihen von Scholz angeboten bekommen und sind sogar bereit, negative Renditen in Kauf zu nehmen.
Das zeigt auch die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Linksfraktion. Demnach waren die Renditen für Wertpapiere aller Laufzeiten im Jahr 2020 im Schnitt negativ, und der Bund machte damit einen Zinsgewinn von rund 7 Mrd. Euro. Außerdem war die Angebotshöhe der Banken im Schnitt rund zweimal höher, als die letztliche Verkaufssumme. Das heißt: Der Bund hätte auch doppelt so viele Anleihen an die Banken verkaufen können.
Sind die Staatsanleihen erst einmal an die Bank verkauft, kann sie die Anleihen entweder selbst behalten, um die Zinsen einzustreichen, oder sie mit Preisaufschlag weiterverkaufen, zum Beispiel an Privatinvestoren, Rentenfonds, Versicherungen oder auch die EZB. Das ist für das Konto von Olaf Scholz dann aber schon egal, denn sein Konto wurde dann schon längst aufgefüllt.
Für alle Staatsanleihen, die bei der EZB liegen, gilt eine Besonderheit. Tilgungs- und Zinszahlungen, die an die EZB gehen, fließen am Jahresende an die Eigentümer der EZB zurück. Nun, wem gehört die EZB? Den Mitgliedsstaaten. Das heißt: Tilgung und Zinsen gehen an die EZB und fließen am Jahresende wieder zurück an den Bundesfinanzminister – rechte Tasche, linke Tasche. Konsequenterweise könnte man also alle Anleihen, die bei der EZB liegen, aus der Staatsschulden-Statistik herausrechnen. Das würde sicherlich das ein oder andere Gemüt beruhigen.
Das ganze Geld, das Scholz sich über den Umweg der Banken von der Zentralbank beschafft und dann für Wirtschaftshilfen und andere Ausgaben verwendet hat, erzeugt neue Einkommen im Privatsektor. Es gilt das alte ökonomische Gesetz: Die Ausgaben des einen sind die Einnahmen eines anderen. Wenn der Staat Geld ausgibt, dann erhält der Empfänger der Zahlung neues Geld auf seinem Bankkonto.
Technisch läuft das so: Der Staat überweist das Zentralbankguthaben an die Banken. Da der Zahlungsempfänger, zum Beispiel der Straßenbauer, der eine Straße für den Staat baut, selbst kein Konto bei der Zentralbank hat, schafft seine Geschäftsbank in gleicher Höhe neues Giralgeld, sprich: Bankguthaben. So schreibt es auch der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags in seinem erwähnten Gutachten: „In dem Moment allerdings, in dem der Bund das Guthaben auf seinem Zentralbankkonto zur Finanzierung seiner Aufgaben verwendet, zum Beispiel Straßenbau, Sozialleistungen etc., fließen diese Mittel auf Geschäftsbankkonten. Durch diese Transaktionen entsteht neues Buch- beziehungsweise Giralgeld, wodurch sich die Geldmenge erhöht.“ Staatsausgaben stellen den Privatsektor also finanziell besser, nicht schlechter.
Der wahre Generationenkonflikt
Das zweistufige Geldsystem und die komplizierten Regeln sorgen dafür, dass der Prozess der Staatsfinanzierung für die Menschen undurchsichtig ist. Das befeuert verständlicherweise die Sorgen um Staatsschulden. Ein Blick hinter die Fassade zeigt aber, dass Deutschland kein Finanzierungs- und auch kein Staatsschuldenproblem hat. Das Geld des Staates ist bei genauem Hinsehen nicht das Geld seiner Bürger, sondern das Geld seiner Zentralbank. Folgt man der Spur der Euros zurück, die der Staat ausgegeben hat, landet man letztlich immer bei der Europäischen Zentralbank beziehungsweise ihren nationalen Einheiten wie der Deutschen Bundesbank.
Als Schöpferin des Euros kann der EZB das Geld niemals ausgehen. Daraus folgt zwar nicht, dass der Staat uferlos Geld ausgeben sollte. Aber daraus folgt, dass er problemlos mehr Geld ausgeben könnte. Etwa, um durch die Pandemie bedrohte Existenzen noch stärker abzusichern oder in den ökologischen Umbau zu investieren. Der wahre Generationenkonflikt bemisst sich nicht an der Höhe der Staatsschulden, sondern viel eher an ausbleibenden öffentlichen Investitionen in moderne Infrastruktur, öffentliche Daseinsvorsoge und den Klimaschutz.
Maurice Höfgenist Autor des Buchs „Mythos Geldknappheit“. Der Ökonom und Betriebswirt arbeitet derzeit hauptberuflich als wissenschaftlicher Mitarbeiter für Finanzpolitik im Deutschen Bundestag.
