KommentarBrexit - die schwierigste Scheidung aller Zeiten

Britische Flagge
Die Briten wollen die Trennung, doch der Weg dorthin ist komplziert
© dpa

Die Entscheidung ist gefallen, Großbritannien will die Europäische Union verlassen. Doch das eigentliche Problem beginnt damit erst. Europa steht ein Scheidungsprozess bevor, wie er komplexer kaum sein könnte.

Es gibt ein paar Leitlinien für das weitere Vorgehen, aber im Grunde beginnt nun eine Zeit der großen Improvisation. Die Verhandlungen könnten zwei Jahre dauern, aber auch ein ganzes Jahrzehnt oder länger, je nachdem, wen man fragt. Die Beteiligten betreten eine Terra Incognita, sowohl juristisch als auch politisch. Oder, wie es ein EU-Beamter ausdrückte: „Wir haben es mit einer Million irrer Fragen zu tun. Und auf keine von ihnen können wir kurzfristig eine Antwort geben.“

Das Ziel: Großbritanniens seit 43 Jahren bestehende Mitgliedschaft soll abgewickelt werden. Das bedeutet, dass alle Hinterlassenschaften, die der Souveränitätsverzicht auf der Insel mit sich gebracht hat, beseitigt werden müssen. Und danach steht eine weitere Aufgabe an, da der größte gemeinsame Markt der Welt dann neu aufgestellt werden muss.

Politik im Blindflug

Dabei gibt es drei zentrale Fragen.

Erstens: Welche Konditionen für Politik und Handel wird das Brexit-Großbritannien verlangen, und wird die EU diese Bedingungen akzeptieren?

Zweitens: Ist es möglich, einen Scheidungsvertrag auszuhandeln und damit alte Verpflichtungen aufzulösen – und im gleichen Atemzug ein neues Handelsabkommen für die Zeit nach dem Brexit abzuschließen? 

Und drittens: Wenn die zweite Frage mit Nein beantwortet wird: Bekommen die Politiker dann eine Art Übergangsphase hin, um eine harte Landung zu vermeiden? 

An den Märkten und in den Büros der europäischen Beamten, Präsidenten und Ministerpräsidenten ist eines klar: Großbritannien und seine bald ehemaligen EU-Partner befinden sich im Grunde im Blindflug, sie begeben sich auf eine vermutlich politisch gefährliche Reise. „Diese Entscheidung könnte in ganz Europa eine emotionale Achterbahnfahrt auslösen“, sagte der frühere irische Premier John Bruton. „Es ist unmöglich vorherzusagen, welche Folgen das am Ende hat.“

Gefahr einseitiger Schritte

In den ersten Reaktionen nach dem Referendum geht es den EU-Granden vor allem darum, die Nerven zu beruhigen. Dazu wird der Eindruck erweckt, es gebe einen ordentlichen, zeitlich abgestimmten Weg hin zum Abschied von Großbritannien. Schon vor dem Referendum sagte Frankreichs Wirtschaftsminister Emmanuel Macron, die EU werde im Falle einer Brexit-Entscheidung „eine deutliche Botschaft schicken und einen klaren Zeitplan aufstellen“. „Im Interesse der Europäischen Union können wir es uns nicht leisten, Zweideutigkeiten zuzulassen oder Zeit zu verschwenden“, sagte er der Zeitung „Le Monde“.

Konkret gibt es zwei Linien, nach denen jetzt verhandelt werden muss. Die erste folgt der so genannten „Ausstiegsklausel“ nach Artikel 50 der EU-Verträge und sieht eine zweijährige Frist vor, innerhalb deren ein Land die EU verlassen haben muss. Beim zweiten Verfahren geht es um die künftigen Beziehungen, vom Handel bis zur Zusammenarbeit in Sicherheitsfragen und der Strafverfolgung. Diese Verhandlungen sind deutlich komplexer und werden schwieriger durch die Parlamente zu bringen sein, wenn sie abgeschlossen sind. Sie müssen einstimmig beschlossen und anschließend von allen europäischen Volksvertretungen bestätigt werden, was in einigen Fällen wieder nationale Referenden erforderlich machen dürfte.

Natürlich gibt es auch Alternativen. Ein Weg besteht in einer Trennung nach britischen Maßgaben. Die Befürworter eines Ausstiegs haben bereits Pläne vorgelegt, wonach im britischen Abgeordnetenhaus eine Reihe von EU-Verpflichtungen unmittelbar per Gesetz abgeschafft werden könnten. Eine formale Berufung auf Artikel 50 soll hingegen zunächst ausbleiben, um zu verhindern, dass die EU zeitlichen Druck auf Großbritannien ausüben kann.

Solche einseitigen Schritte allerdings würden natürlich zu ernsten Spannungen mit der EU führen. Und Brüssel hätte Raum für Vergeltungsmaßnahmen. So könnten die Vorteile des gemeinsamen Marktes für britische Unternehmen ausgesetzt werden. Andrew Cahn, Ex-Chef der Handels- und Investitionsagentur Großbritanniens, sagte: „Einseitiges Handeln würde völlige Unsicherheit auslösen und das Risiko mit sich bringen, dass andere mit Gegenmaßnahmen reagieren. Das könnte der Weg in ein echtes Chaos sein.“

Keine Zeit für Visionen

Rein rechtlich wird sich für britische Unternehmen zunächst einmal wenig ändern, nicht in den kommenden Wochen, Monaten oder vielleicht sogar Jahren. Der formelle Bruch mit der EU wird noch lange auf sich warten lassen.

Großbritannien aber stehen unruhige politische Zeiten bevor. David Cameron und seine Regierung sind erledigt. Es kann mehrere Monate dauern, bis der Machtkampf in der Führung der Konservativen beendet ist und ein neuer Premierminister nominiert wird. Niemand kann ausschließen, dass es zu vorgezogenen Neuwahlen kommt.

Es ist also sehr wahrscheinlich, dass sich der gesamte Prozess deutlich verzögert. Zwar beginnt die Arbeit auf technischer Ebene de facto an diesem Freitag. An ernsthafte Verhandlungen aber ist nicht zu denken, solange die Briten nicht entschieden haben, wie die Trennung aussehen soll und auf welche Konditionen sie setzen. Jeder Art von Verhandlungsmandat muss natürlich auch vom Parlament abgesegnet werden.

Brexit-Vertreter wie Michael Gove und Boris Johnson haben sich dafür ausgesprochen, den gemeinsamen Markt gleich ganz zu verlassen und ein neues Handelsabkommen mit der EU zu schließen. Einige Labour-Abgeordnete wiederum haben geschworen, auch als Nicht-EU-Mitglied für den Verbleib im gemeinsamen Markt zu kämpfen, selbst wenn das bedeutet, Arbeitnehmerfreizügigkeit und Beitragszahlungen zu akzeptieren. Die meisten Abgeordneten im House of Commons, auch das darf man nicht vergessen, haben beim Referendum für den Verbleib in der EU gestimmt. Der Streit im Parlament kann sich noch das ganze Jahr 2016 hinziehen und vielleicht sogar darüber hinaus. Und solange wird Europa zusehen müssen. 

„Es wird keine Zeit für irgendwelche romantischen Visionen geben“, schreibt Adam Lazowski, Jura-Professor an der Universität Westminster. Die Befürworter des Ausstiegs müssten sich sehr rasch mit der Realität auseinandersetzen. „Beide Seiten haben eine Menge zu verlieren, aber es wird einer gegen 27 sein. Nicht die EU verlässt Großbritannien, sondern umgekehrt.“

Suche nach neuem Verhältnis

Das Risiko für die Wirtschaft wäre dann am größten, wenn zwischen dem Ausstieg Großbritanniens und einem neuen Handelsabkommen zu viel Zeit verstreichen sollte. EU-Ratspräsident Donald Tusk glaubt, dass es „relativ einfach“ wäre, die Vertragsverpflichtungen innerhalb von etwa zwei Jahren aufzulösen. Dazu gehört die Begleichung ausstehender Budgetzahlungen, die Regelung von Rechten britischer Arbeitskräfte in anderen EU-Ländern und von EU-Bürgern in Großbritannien sowie der Abzug britischer Beamter aus den EU-Institutionen. 

Ein neues Verhältnis aufzubauen, so Tusk, werde allerdings „viel schwieriger“. Dies könne mindestens weitere fünf Jahre in Anspruch nehmen, ohne dass ein Erfolg garantiert sei. Frankreich und Deutschland haben sich bereit gezeigt, diese Verhandlungen zeitgleich mit dem Trennungsprozess aufzunehmen. Sie wollen aber nicht zusagen, dass beide Abkommen dann auch schnell und in einem Zug geschlossen werden – was aus britischer Sicht das ideale Szenario wäre. „Es wird eine zeitliche Lücke geben“, sagt ein Diplomat, der an der Planung beteiligt ist. „Es ist völlig ausgeschlossen, dass ein neues Handelsabkommen schon nach zwei Jahren in Kraft ist.“ 

Das bedeutet: Im schlimmsten Fall würde Großbritannien auf die Regularien der Welthandelsorganisation WTO zurückgeworfen. Britische Unternehmen würden dann auf europäischen Märkten in keiner Weise bevorzugt. Ein sanfter Übergang wäre denkbar, allerdings müssten dem alle EU-Mitgliedsstaaten zustimmen. Zum Beispiel könnte sich die EU darauf einigen, ein Handelsabkommen bereits provisorisch in Kraft zu setzen, bis der lange und riskante Ratifizierungsprozess auf nationaler Ebene abgeschlossen ist.

Vorbild Norwegen?

Eine andere Möglichkeit wäre, ein bereits funktionierendes Modell zu übernehmen – wie das Abkommen mit Norwegen. Dadurch hätte Großbritannien im vollen Umfang Zugang zum europäischen Markt, während gleichzeitig ein neuer Vertrag ausgehandelt wird. Ein solcher Deal allerdings dürfte für eine Brexit-Regierung kaum akzeptabel sein: Sie müsste jahrelang nach EU-Regeln leben, ohne sie beeinflussen zu können, Beiträge in den gemeinsamen Haushalt einzahlen und den freien Zuzug ausländischer Arbeitskräfte akzeptieren. Genau diese Dinge aber hatten ja viele Wähler dazu bewogen, für einen Ausstieg zu stimmen.

Die Gewinner des Referendums sind optimistisch, dass letztlich der gesunde Menschenverstand den Ausschlag gibt. Daniel Hannan, einer der einflusreichsten Denker der Brexit-Seite, verwies in einem Interview mit „EuroMoney“ auf den Prozess der irischen Unabhängigkeit, der blutig begonnen hatte: „Und doch stehen wir hier, 100 Jahre später. Wir können uns frei bewegen, haben ein gemeinsames System von Sozialversicherungen und ein gemeinsames Wahlrecht – weil keine Seite etwas davon gehabt hätte, diesen Deal aufzulösen.“

Aus Sicht von Skeptikern aber stehen die Zeichen weniger günstig. Der frühere ungarische Ministerpräsident Gordon Bajnai sagte: „Für eine klare Vorhersage gibt es zu viele Faktoren, die sich auch noch ständig ändern. Die Logik der Politik allerdings verheißt eine Lösung, die bitter, böse und technisch alles andere als optimal ist.“

Copyright The Financial Times Limited 2016

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