GastkommentarBankenregulierung vor dem Praxistest

Skyline Frankfurt
Frankfurter Bankentürme: In Sachen Regulierung ist viel geschehen

Jan Pieter Krahnen ist Professor für Kreditwirtschaft und Finanzierung am House of Finance der Goethe-Universität Frankfurt und Direktor des Forschungszentrums SAFE und des Center for Financial Studies.Jan Pieter Krahnen ist Professor für Kreditwirtschaft und Finanzierung am House of Finance der Goethe-Universität Frankfurt und Direktor des Forschungszentrums SAFE und des Center for Financial Studies.


Wo stehen wir heute in der Finanzmarktregulierung? Sind unsere Finanzinstitute und Märkte robuster gegen eine Pleite in der Größenordnung von Lehman Brothers gerüstet als noch vor sechs Jahren? Zwei Bereiche lassen sich dabei unterscheiden: die neue Regulierung der Banken, und die der Märkte.

Im Bereich der Bankenregulierung hat sich in den letzten Jahren einiges getan mit dem Ziel, die Institute krisenfester zu machen und somit die Stabilität des Bankensystems insgesamt zu erhöhen. Mit den Kapitalvorschriften von Basel III – die zum Teil allerdings erst ab 2019 verbindlich gelten –, dem Restrukturierungsgesetz, der Einrichtung der gemeinsamen europäischen Bankenaufsicht (SSM) zum 1. November sowie den jüngsten Beschlüssen auf dem G20-Gipfel in Bezug auf große systemrelevante Banken (Stichwort: TLAC) sind wir heute einen großen Schritt weiter.

Noch vor Beginn seiner eigentlichen Tätigkeit hat der SSM mit einem Asset Quality Review und einem Stresstest, deren Ergebnisse Ende Oktober veröffentlicht wurden, eine solide Datenbasis geschaffen, um seine Aufsichtstätigkeit – mit weniger nationalen Rücksichten als bisher – eigenständig ausüben zu können. Die Ausgestaltung dieser Tests lässt sich im Einzelnen kritisieren. So gab es beispielsweise einen gewissen Spielraum für die Institute, ihre Eigenkapitalsituation besser aussehen zu lassen als sie tatsächlich ist. Dieser Spielraum wird sich aber durch rechtliche Verschärfungen nach und nach reduzieren, sodass eine regelmäßige Wiederholung des Tests, zu der ich rate, über die Zeit transparentere und glaubwürdige Ergebnisse liefern wird.

Viele Baustellen

Der Fahrplan der europäischen Bankenunion ist mit dem SSM noch nicht abgeschlossen. Ein weiterer wichtiger Bestandteil ist eine gemeinsame Regelung und Einrichtung zur Restrukturierung und Abwicklung von Instituten. Mit der EU „Bank Recovery and Resolution Directive“ (BRRD) tritt hier Anfang 2015 eine erste Gesetzesgrundlage in Kraft, der aber noch weitere Schritte folgen müssen.

Die G20-Staaten vereinbarten am 15. und 16. November zudem, dass große systemrelevante Banken bis 2019 einen umfangreichen Kapitalbestand (TLAC) aufbauen müssen, der aus hartem Eigenkapitel und verlustabsorbierendem („bail-in-fähigem“) Fremdkapital besteht. Ziel der Maßnahme ist es, im Falle einer Bankenkrise nicht den Steuerzahler, sondern die Anteilseigner und Gläubiger der Institute haftbar zu machen – und sie dadurch zu kritischen Beobachtern zu erziehen.

Diese Absicht zielt in die richtige Richtung, ein entscheidendes Detail fehlt aber noch. So ist es für ein glaubhaftes Bail-in von Finanzinstituten von großer Bedeutung, dass das verlustabsorbierende Fremdkapital verpflichtend außerhalb des Bankensektors gehalten wird. Nur so kann verhindert werden, dass die Pleite eines Instituts den gesamten Sektor in den Abgrund reißt – eine Gefahr, die Politik und Regulierer im Zweifelsfall wieder zu einem Bail-out mit Steuergeldern verleiten würde.

Noch der Umsetzung harren die Pläne des ehemaligen EU-Kommissars Michel Barnier zu einer verpflichtenden Trennung des Eigenhandels vom Kredit- und Einlagengeschäft in systemrelevanten Banken. Hier besteht aktuell noch Entscheidungsbedarf, der auch die derzeitig unterschiedliche Gesetzeslage in Ländern wie Deutschland, Frankreich und Großbritannien vereinheitlicht.

Auch bei diesem „Trennbankengesetz“ geht es letztlich nur darum, große Institute glaubhaft „abwickelbar“ zu machen. „Glaubhaft“ deshalb, weil Investoren und Märkte das Risiko einer Bankenpleite „einpreisen“ müssen und sich nicht – wie bisher – implizit darauf verlassen dürfen, dass Institute „too big to fail“ sind und im Falle einer Schieflage vom Staat gerettet werden. Noch immer können sich systemrelevante Banken Fremdkapital zu Zinsen beschaffen, die das tatsächliche Risiko dieser Investition nicht angemessen widerspiegeln. Insofern sind wir in der Bankenregulierung noch keineswegs am Ziel.

Regulierung der Finanzmärkte

Auch auf Ebene der Finanzmärkte gab es Anstrengungen, das System stabiler zu machen. So verpflichtet die European Market Infrastructure Regulation (EMIR) Marktteilnehmer seit Anfang 2014 dazu, auch außerbörsliche Käufe und Verkäufe von Finanz-Derivaten über eine zentrale Gegenpartei (Central Counterparty, CCP) abzuwickeln und zu melden. Damit sind zwei Ziele verbunden: Zum einen soll dieser so genannte OTC („Over the Counter“)-Handel mit Derivaten transparenter werden. Zum anderen werden die mit einer Transaktion verbundenen Risiken von den Marktteilnehmern auf die CCP verlagert, die dafür angemessene Sicherheiten verlangt.

Natürlich besteht die Gefahr, dass man mit den CCPs durch eine solche Bündelung von Risiken nun neue „Too-big-to fail“-Institutionen schafft. Die EMIR-Regulierung setzt dem zwar Hürden etwa in Gestalt von rigiden Eigenkapitalvorschriften entgegen. Andererseits könnte der Wettbewerb zwischen den CCPs dazu verleiten, an Risikovorsorge und Sicherheit zu sparen. Eine funktionierende Aufsicht muss daher sicherstellen, dass die CCPs sich nicht darauf verlassen, dass ihnen der Staat aufgrund ihrer Bedeutung im Zweifel aus einer finanziellen Schieflage heraushelfen wird.

Noch weitgehend offen ist, wie der so genannte Schattenbankensektor, bzw. die Tatsache, dass immer mehr Bankdienstleistungen außerhalb des Bankensektors angeboten werden, die Finanzbranche ebenso wie die Finanzmärkte in den nächsten Jahren verändern wird. Man muss hier sehr genau beobachten, ob Risiken verlagert werden, die für das Gesamtsystem bedrohlich werden können.

Irrwege

Neben den genannten, der Idee nach überzeugenden Regulierungsinnovationen hat es auch etliche Gestaltungsanläufe gegeben, die nicht überzeugen, bzw. nicht das offiziell genannte Ziel erreichen können. So wird eine Finanztransaktionssteuer nicht dazu führen, dass der Finanzsektor an den Kosten der Finanzkrise beteiligt wird. Auch wird die Begrenzung von Boni für Bankmanager nicht zu einer Reduzierung der Gehaltszahlungen führen. In beiden Fällen fehlt eine nachvollziehbare ökonomische Begründung.

In der Gesamtsicht kann man dennoch der europäischen Politik zugestehen, dass sie als Reaktion auf den Ausbruch der Finanzkrise in durchaus eindrucksvoller Weise und Geschwindigkeit neue und notwendige Aufsichtsinstitutionen geschaffen und Regulierungsvorschriften auf den Weg gebracht hat. Diese Innovationsphase nähert sich nun ihrem Ende, während die Anwendung der neuen Strukturen auf das Tagesgeschäft noch ganz am Anfang steht. Die nächsten Jahre werden zeigen, ob sie den Praxistest bestehen.