Impfstoff-StreitWarum haben wir so wenig Impfstoff? Ein Streitgespräch

Die Impfzentren wie dieses in Hanau sind bereit, doch der Impfstoff lässt auf sich wartenIMAGO / Patrick Scheiber

Dass die Europäische Union bisher zu wenig Impfstoff hat – darüber sind sich alle einig. Doch die Frage, warum das so ist und was man dagegen tun kann, entzweit die deutschen Volkswirte. Die Wirtschaftsprofessoren Sebastian Dullien und Jan Schnellenbach streiten über die Fehler des Sommers 2020, den Geiz der EU und die merkwürdigen Unterschiede bei der Ausgabe der Impfdosen

Jan Schnellenbach ist Professor für Mikroökonomik an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg. Zuvor war er geschäftsführender Forschungsreferent des ordoliberalen Walter Eucken Instituts. Sebastian Dullien leitet als wissenschaftlicher Direktor das gewerkschaftsnahe Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung in Düsseldorf

Capital: Es gibt sehr viel Kritik an der EU und der Bundesregierung. Man hätte, so heißt es, im vergangenen Jahr eine ganz andere Strategie hinsichtlich der Impfstoffe verfolgen müssen. Hätte es denn aus ökonomischer Sicht einen Weg gegeben, tatsächlich jetzt mehr Impfstoff zu haben?

Schnellenbach: Ich denke schon. Die Europäische Union hätte viel früher Verträge mit den Herstellern abschließen müssen als sie es getan hat. Da hinken wir einige Monate hinter dem Vereinigten Königreich hinterher. Und wir hätten auch klügere Verträge abschließen können, wenn man Ökonomen hinzugezogen hätte. Man hätte sehr hohe Preise für Impfstoffdosen anbieten müssen, wenn sie früh geliefert werden. So hätten die Hersteller Anreize gehabt, schon bei Vertragsabschluss neue Kapazitäten aufzubauen. Ich denke, dann hätten wir jetzt auch höhere Impfstoffmengen als wir sie tatsächlich haben.

Sebastian Dullien (Foto: IMAGO / IPON)

Dullien: Ich glaube auch, dass wir heute deutlich mehr Impfstoff haben könnten, wenn wir es anders gemacht hätten. Allerdings bezweifle ich, dass es gereicht hätte, einfach mehr oder früher oder zu höheren Preisen zu bestellen. Eine engere Kooperation mit den Impfstoffherstellern wäre sicher wichtig gewesen, in der man viele Fragen hätte klären können: Wie baut man die Produktion aus? Können Mehrkosten vielleicht übernommen werden? Woran mangelt es noch? Wenn ich nur am Vertrag etwas ändere, gibt es zu viele Unsicherheiten.

Was genau meinen Sie?

Dullien: Nehmen wir an, ich schreibe einfach nur in den Vertrag, dass es eine hohe Prämie gibt, wenn viel und früh geliefert wird. Dann besteht die Gefahr, dass ich einen Anreiz schaffe, mit den klinischen Daten Schindluder zu treiben, damit die Zulassung schneller kommt.

Jan Schnellenbach (Foto: Privat)

Schnellenbach: Naja, Anreize für Schindluder hätte es ja ohnehin gegeben. Es war absehbar, dass derjenige die großen Umsätze macht, der als erster einen funktionierenden Impfstoff entwickelt. Wir mussten immer darauf vertrauen, dass das kompetent kontrolliert wird, und das hat ja offenbar auch funktioniert, denn wir haben ja jetzt sichere Impfstoffe. Was den Vorschlag einer stärkeren Planung und Koordination angeht: Beides haben wir ja ansatzweise gehabt. Es wurden Zuschüsse gezahlt, an Astra Zeneca und auch an Biontech, damit sie ihre Kapazitäten ausweiten können. Das hat nur offensichtlich nicht so gut funktioniert. Es ist schon richtig, da auf marktwirtschaftliche Prämien und Anreize zu setzen und nicht auf Planwirtschaft, denn mit den Prämien werden tatsächlich gelieferte Dosen belohnt.

Die EU hat dem Hersteller 336 Mio. Euro gezahlt – noch vor der Zulassung.

Dullien: Genau. Aber wo ist das ganze Geld für die Vorproduktion eigentlich hingeflossen? Mit finanziellen Anreizen muss man zudem schon sehr vorsichtig umgehen, das kann schnell in die falsche Richtung gehen. Stellen wir uns vor, es wird ein Impfstoff zugelassen, bei dem es Sicherheitsprobleme gibt und dann treten Schäden bei den Geimpften auf. Dann hätten wir uns einen Bärendienst erwiesen. Die Briten haben schneller zugelassen, und das ist gut gegangen. Das muss aber nicht heißen, dass es immer gut geht.

Sie verfolgen unterschiedliche Ansätze, gehen aber beide gehen davon aus, dass wir heute mehr Impfstoff haben könnten. Was ist denn aus Ihrer Sicht der zentrale Managementfehler im vergangenen Frühjahr oder Sommer gewesen?

Dullien: Eines der Probleme war, dass zu sehr aufs Geld geachtet wurde. Man hätte sich viel mehr ins Zeug legen können und das Impfen zu einer europäischen Aufgabe mit höchster Priorität machen müssen. Aber wir müssen auch ehrlich sein. Es gab dafür im Sommer nicht unbedingt die nötigen Mehrheiten in der EU. Manche Mittel- und Osteuropäer sahen die Pandemie nicht als das ganz große Problem, und aus ihrer Sicht waren die Hightech-Impfstoffe auch zu teuer. Es wurde schlicht nicht erkannt, wie hoch der Nutzen für alle sein würde, wenn schnell geimpft werden könnte.

Schnellenbach: Ich sehe es auch so, dass zu wenig bezahlt wurde. Dahinter steht die Idee von einem ganz normalen, statischen Beschaffungsprozess. So wie bei Büroklammern oder Druckerpapier. Man kauft etwas, und die Kapazitäten sind schon da, und man füllt den Bestellbogen aus. Die EU hat diesen dynamischen Prozess nicht verstanden, dass überhaupt erst einmal Kapazitäten aufgebaut werden müssen. Dafür hätte es Anreize geben müssen.

Aber was, wenn, wie Herr Dullien sagt, sich da einige Länder quer stellen?

Schnellenbach: Das stimmt natürlich. Aber wenn wir so erhebliche Unterschiede in den Präferenzen der Länder haben, dann müssen wir uns auch fragen: Warum machen wir das überhaupt zentral? Macht es doch dezentral und einigt Euch nicht auf irgendeinen Kompromiss, der am Ende den Präferenzen keines Partners wirklich entspricht. Dann muss eben jedes Land für sich selbst schauen, wie es vorgeht.

Dullien: Da möchte ich widersprechen. Es hätte ja niemandem geholfen, wenn Deutschland durchgeimpft gewesen wäre, der Rest der EU aber nicht. Wir haben das beim Einbruch der Wertschöpfung im Frühjahr 2020 gesehen. Ein wesentlicher Grund für die Probleme der Industrie war, dass die grenzüberschreitenden Lieferketten unterbrochen wurden. Weil in anderen EU-Ländern die Pandemie viel härter eingeschlagen ist als bei uns. Man bekommt so eine Lage nicht in den Griff, indem jeder sich alleine durchkämpft. Es war schon richtig, das auf europäischer Ebene zu machen.

Großbritannien und die USA mussten ja bei der Bestellung keine Rücksicht auf andere Länder nehmen. Ist das der zentrale Grund, weshalb diese Länder beim Impfen jetzt so viel weiter sind?

Schnellenbach: Wahrscheinlich schon. Hinzu kommt, dass beide Länder jeweils Hersteller mit großen Produktionskapazitäten im eigenen Land haben. Und dass die frühen Verträge auch dazu genutzt wurden, die Produktion dort zu halten. Dieses frühe Handeln war auf EU-Ebene eben nicht möglich. Es gab ja in Europa am Anfang eine Initiative von vier EU-Ländern…

… an der auch Deutschland beteiligt war…

Schnellenbach: … die das ganze beschleunigt vorantreiben wollten. Das wurde dann aber zurückgestellt und auf die EU-Ebene delegiert. So kam es dann noch mal zu Verzögerungen bei der Bestellung. Diese Verzögerungen muss man Brüssel anlasten, und auch, dass die Verträge schlecht ausgehandelt wurden.

Dullien: Man muss auch noch etwas anderes bedenken. Die USA haben per Verordnung des Präsidenten verhindert, dass dort hergestellte Impfstoffe exportiert werden. Selbst Kanada als enger Verbündeter bekommt keine Impfdosen aus den USA, sondern aus Belgien. Und auch die Produktion in Großbritannien ist ausschließlich für das eigene Land bestimmt. Das ist also nicht nur eine Frage der Vertragsgestaltung, sondern es geht auch darum, wie viel Druck man auf die Unternehmen ausübt. Astra Zeneca als britisches Unternehmen wird es sich nicht mit der Regierung in London verscherzen wollen. Als Folge dieser Geschichte wird es einen neuen Pharma-Nationalismus geben. Und der Ansatz der EU war eben, dass man sich in der Form daran nicht beteiligen wollte.

„Wenn wir mit einem halben Jahr Vorlauf mehr bezahlt hätten, wären die Kapazitäten ausgebaut worden und wir könnten jetzt alle mehr verimpfen“

Jan Schnellenbach

Schnellenbach: Man muss aber doch sehen, welche Möglichkeiten man als Land hat. Die USA haben den kruden Mechanismus der Präsidentenverordnung, mit der man die Produktion im Land hält. Den Weg gab es in der EU nicht, auch weil wir die Produktion erst aufbauen mussten. Dann muss man sich eben andere Mechanismen suchen. Der Impf-Vorreiter Israel zum Beispiel hat überlegt, was es den Herstellern anbieten kann, damit sie früh liefern und es hat ihnen Daten für ihre weiteren Studien und die Weiterentwicklung des Impfstoffes angeboten. Das war ein sehr innovatives Vorgehen, das zeigt, dass die israelische Regierung die Bedeutung des Problems erkannt hat und bereit war, ausgetretene Pfade zu verlassen. Jedes Land muss also überlegen, was es anbieten kann. Und die EU hätte mit hohen Prämien an diese Herausforderung herangehen können.

Dullien: Naja, wenn die EU sich so verhalten hätte wie die USA, dann hätte Israel überhaupt keinen Impfstoff. Das ist einfach so. Alles, was da verimpft wird, kommt aus europäischer Produktion.

Schnellenbach: Dahinter steht wieder die Theorie des fixen Kuchens, und die kaufe ich nicht. Wenn wir mit einem halben Jahr Vorlauf mehr bezahlt hätten, wären die Kapazitäten ausgebaut worden und wir könnten jetzt alle mehr verimpfen.

Dullien: Wenn man mit Branchenexperten spricht, dann sagen die einem: Für die mRNA-Impfstoffe von Biontech oder Moderna gibt es zehn Produktionsstätten auf der Welt, die man innerhalb eines halben Jahres hätte umrüsten können. Um die gab es einen riesigen Wettbewerb. Und es ist ja nicht so, dass keine neuen Kapazitäten entstehen. Die Fabrik in Marburg für Biontech wird seit September aufgebaut. Aber wenn alle einen Impfnationalismus wie Großbritannien und die USA betrieben hätten, wäre Israel nicht da, wo es jetzt ist.

Schnellenbach: Aber Tatsache ist doch, dass wir alle mehr Impfstoff hätten, wenn im Mai oder Juni Prämien für die Hersteller in Aussicht gestellt worden wären, deren Impfstoffe hohe Aussicht auf Erfolg hatten.

Dullien: Das sehe ich nicht so. Es gibt eben auch Angebotsbeschränkungen. Über die zehn Produktionsstätten, die in Frage kamen, haben wir schon gesprochen. Und dann gibt es auch nur eine kleine dreistellige Zahl von Menschen, die das mRNA-Verfahren weltweit überhaupt beherrschen. Da kann man nicht innerhalb von ein paar Monaten die Leute schulen.

Schnellenbach: Man hätte damit jedenfalls immerhin den Aufbau von Kapazitäten, der jetzt stattfindet, einige Monate vorgezogen. Und das hätte uns schon sehr viel wertvolle Zeit gebracht.

Sie sind sich ja einig, dass es besser hätte laufen können. Davon ausgehend – wie sollten wir jetzt vorgehen? Was lässt sich jetzt noch erreichen? Sollten wir alles auf die bereits zugelassenen Impfstoffe setzen, oder auch die Nachzügler im Blick behalten?

Schnellenbach: Ich würde mich weiterhin breit aufstellen und auch ein politisches Risiko eingehen. Wir könnten den aussichtsreichen Kandidaten, die jetzt noch nicht zugelassen sind, bereits relativ viel Geld anbieten, damit sie schnell Kapazitäten aufbauen. Sollten wir am Ende etwas nicht brauchen, können wir es immer noch an den Rest der Welt weiterverteilen. Insofern schadet es nicht, deutlich über den eigenen Bedarf zu bestellen. Selbst wenn wir statt 15 Euro 50 Euro pro Dosis bezahlen, ist das immer noch kein astronomisch hoher Betrag, etwa gemessen am Krisenfonds, den wir in der EU haben. Also: Breiten Kapazitätsaufbau fördern, viel Geld anbieten, sowohl bei den bereits zugelassenen Herstellern als auch bei den anderen. Damit weitere Reserven mobilisiert werden.

Dullien: Es gibt ein Problem dabei. Wenn ich als EU eine höhere Prämie für schneller gelieferte Impfstoffe zahle, dann werden die Unternehmen sich die daher holen, wo sie die niedrigsten Beschaffungskosten haben. Und die finde ich da, wo ich einen schwachen Vertragspartner habe, bei dem ich Schlupflöcher im Vertrag finde und dem ich weniger liefern kann.

Ist nicht die EU im Moment dieser schwache Vertragspartner?

Dullien: Ja, aber wir sind ja nicht die einzigen. Auch Kanada zum Beispiel hat von Astra Zeneca die Nachricht bekommen, dass Lieferungen gekürzt werden. Es gibt auch noch Südkorea oder Japan. Ich weiß auch nicht, was mit der Produktion in Indien ist. Wenn man jetzt Prämien ansetzt, dann ist es aus Sicht der Pharmakonzerne rational, die Beschaffung umzuschichten. In einer globalen Pandemie hat das Nachteile.

Also: Was kann man jetzt noch tun?

Dullien: Ich glaube, wir sollten uns nicht so sehr darauf konzentrieren, die Produktion noch schneller hochzufahren, sondern darauf, die Impfdosen gut zu verteilen. Wir werden nach den letzten Zahlen bis Ende des zweiten Quartals in Deutschland fast 90 Millionen Impfdosen geliefert bekommen. Das reicht für den überwiegenden Teil der Erwachsenen. Da ist die Frage, ob wir das auch verimpft bekommen. Welche Anreize setzen wir da? Wenn ich mir etwa Nordrhein-Westfalen anschaue, dann scheint das dort mit der Impfung und der Vergabe der Termine nicht optimal zu laufen.

Infografik: Diese Länder liegen vorne bei den Corona-Impfungen | Statista Mehr Infografiken finden Sie bei Statista

Es gibt ja bei der Verteilung der Impfstoffe tatsächlich große Unterschiede zwischen den Bundesländern, aber auch zwischen den EU-Staaten. Warum ist das so? Und können die Letzten nicht von den Ersten lernen?

Schnellenbach: Es stellt sich schon die Frage, warum es an einigen Orten sehr langsam vorangeht, und da gehört Nordrhein-Westfalen sicherlich dazu. Hotlines, die zusammenbrechen, Server, die nicht funktionieren. Wenn man das sieht, macht das Sorgen. Wenn wir das organisatorisch jetzt schon so schlecht hinbekommen, wie sieht es dann erst aus, wenn wir eine zweistellige Millionenzahl von Impfdosen in kurzer Zeit verimpfen sollen. Es gibt also sicherlich noch viele Details effizienter Impforganisation zu lernen. Vielleicht spielt da auch wieder das elende alte Datenschutz-Thema eine Rolle. Möglicherweise kommt man in anderen Staaten einfach leichter und gezielter an die Leute heran als bei uns.

Dullien: Die Organisation ist das eine. Ein anderes Thema ist die Frage, wie ich mit der zweiten Dosis umgehe. Ein Teil der Bundesländer hat ja immer die Hälfte der Dosen zurückgelegt, damit für den zweiten Termin drei Wochen später auf jeden Fall etwas da ist. Vielleicht ist das etwas zu vorsichtig. Wir haben aber auch gesehen, dass durchaus mal eine Woche lang nicht so viel geliefert wird. Die Frage ist also, welche Reserven ich brauche, um auch bei einer plausiblen Unterbrechung zu Ende impfen zu können.

Noch einmal zurück zu der Organisation: Wie lassen sich steigende Mengen von Impfdosen vernünftig verimpfen?

Dullien: Dazu muss man schauen, wo genau das Problem liegt. In Nordrhein-Westfalen wurden bisher etwa 400.000 Menschen geimpft. Die haben aber schon an eine Million Menschen einen Brief rausgeschickt – mit der Aufforderung, einen Termin zu machen. Obwohl absehbar war, dass sie diese Leute in den nächsten sechs Wochen überhaupt nicht bedienen können. In Berlin war das Problem umgekehrt. Da wurden am Anfang zu wenige Leute angeschrieben, so dass die Termine gar nicht ausgelastet waren. Das muss man sicher noch einmal austarieren.

„Es gibt so eine sehr menschliche Eigenschaft zu hoffen, dass einfach alles wieder so wird, wie es vorher war. Deshalb wurde in einigen Fällen viel zu lange gewartet, bis überhaupt etwas getan wurde“

Sebastian Dullien

Schnellenbach: Man könnte es viel einfacher machen. Schicken wir den Leuten doch einen Brief mit einem festgelegten Termin, zu dem sie zum Impfen kommen sollen. Und nur wenn sie einen ganz dringenden Grund haben, warum sie es zu diesem Termin nicht schaffen, dann sollen sie die Hotline anrufen und einen neuen Termin machen. Dann hat man schon mal viel weniger direkte Kontakte zu bewältigen und damit viel weniger Risiko, dass Hotlines und Server kollabieren.

Dullien: Wollen Sie dann eine Strafe für die Leute, die nicht absagen und nicht hinkommen?

Schnellenbach: Nein, dann richten wir einfach noch eine zweite Liste ein, eine Reserveliste, auf die sich Menschen aus gruppen eintragen können, die jetzt eigentlich noch nicht dran sind. Und wenn am Abend noch zehn Dosen übrig sind, dann wird diese Liste per Mobiltelefon abgearbeitet. Wir suchen aber mit sicherem Instinkt in Deutschland immer den schwierigsten Weg, bei dem die meisten Kundenkontakte nötig sind und die meisten Formulare ausgefüllt werden müssen.

Wir stellen fest: Es läuft nicht wirklich rund, auch wenn Sie die Gründe dafür zum Teil unterschiedlich bewerten. Liegt das vielleicht auch daran, dass die Politik nicht damit gerechnet hat, so früh einen Impfstoff zur Verfügung zu haben?

Schnellenbach: Das würde ich als Ausrede nicht gelten lassen. Die Politik war über die Zwischenstände aus den klinischen Studien informiert und wusste spätestens im frühen Herbst, dass es mit Biontech einen sehr aussichtsreichen Kandidaten gab. Da war genug Zeit, um sich eine gute Strategie zu überlegen.

Dullien: Ich glaube, dass bei vielen die Hoffnung über die Vernunft gesiegt hat. Als die infektionszahlen im letzten Sommer so gut runtergingen, dachten manche sicher: Vielleicht kommt gar keine zweite Welle. Es gibt so eine sehr menschliche Eigenschaft zu hoffen, dass einfach alles wieder so wird, wie es vorher war. Deshalb wurde in einigen Fällen viel zu lange gewartet, bis überhaupt etwas getan wurde.

Die Debatte über das Impfen ist ja sehr emotional geworden, es wird geschimpft, es gibt Schuldzuweisungen. Oft ist von einem Debakel die Rede. Würden Sie das auch so nennen?

Schnellenbach: Ich würde schon sagen, dass es ein Debakel ist, vor allem, wenn man es sich mit längerem Zeithorizont ansieht. Die Fehlentscheidungen sind im Sommer getroffen worden. Die Politik hat darauf verzichtet, Anreize zu setzen, um schnell Kapazitäten aufzubauen. Und jetzt sehen wir, dass es andere Länder gibt, die eine erfolgreichere, vorausschauendere Strategie verfolgt haben. Das ist tatsächlich ein Debakel.

Dullien: Ich finde, wir müssen noch ein wenig abwarten. Natürlich sind massive Fehler passiert. Aber vieles hat auch wesentlich besser funktioniert als wir vor einem Jahr gedacht hätten. Zum Beispiel die Impfstoff-Entwicklung, die ja auch gefördert wurde. Die Situation jetzt ist blöd und total ärgerlich. Aber schauen wir mal, ob wir am Ende des zweiten Quartals noch so weit hinter Großbritannien zurückliegen wie jetzt. Am Ende können wir Bilanz ziehen und beurteilen, wo es am besten gelaufen ist. Man muss schon so fair sein, die Gesundheitspolitik am Ende als Ganzes zu beurteilen.

 


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