InterviewPascal Lamy: „Eine WTO ohne die USA ist vorstellbar“

Pascal Lamy war EU-Kommissar, Chef der Welthandelsorganisation (WTO) und ist nun Ehrenpräsident des Institut Jacques Delors. Seit 2018 lehrt er an der China Europe International Business School (CEIBS)
Pascal Lamy war EU-Kommissar, Chef der Welthandelsorganisation (WTO) und ist nun Ehrenpräsident des Institut Jacques Delors. Seit 2018 lehrt er an der China Europe International Business School (CEIBS)Yu jie/Imaginechina/ddp

Capital: Monsieur Lamy, Sie waren acht Jahre lang Chef der Welthandelsorganisation WTO. Warum macht sie im internationalen Handelsstreit so eine schlechte Figur?

PASCAL LAMY: Der Multilateralismus ist sehr komplex. Deswegen versteht US-Präsident Donald Trump ihn auch nicht. Andere verklären ihn. Wir haben es eben mit einem sehr unvollkommenen System zu tun, das sich auf vertragliche Beziehungen zwischen 200 souveränen Nationen stützt. Typisch westfälisch, chaotisch, zerbrechlich, nicht vergleichbar mit nationalen Regierungssystemen. Klima- oder Gesundheitsfragen haben sich international so diversen Akteuren geöffnet wie Städten und Regionen, Unternehmen, Gewerkschaften, der Zivilgesellschaft. Der Welthandel bleibt sehr regelbasiert – es braucht Gesetzgebung, Verwaltung und Streitverfahren.

Bundeskanzlerin Angela Merkel scheint die letzte Jeanne d’Arc des Multilateralismus zu sein. Sie fordert mehr Mut von anderen. Aber wo sollte sie selbst mehr wagen?

Die größte Gefahr kommt derzeit von Trumps Attacken, weil er glaubt, alle Angelegenheiten zum Vorteil seines Landes bilateral regeln zu müssen. Eine andere Bedrohung gibt es nicht. Auf die Frage, wie wir damit umgehen, gibt es nur eine Antwort: Wir müssen ungelöste Probleme des Multilateralismus angehen, um die Überlegenheit des Systems gegenüber Trumps Weltsicht zu demonstrieren. Egal ob durch globale Governance in der Wirtschaft oder in Klima- und Sicherheitsfragen.

Und Merkels Rolle dabei?

„Weltpolitikfähigkeit“ ist in Deutschland ja zum Glück als Konzept in Mode gekommen. Zur Abwehr von Trumps Angriffen muss das europäische Gewicht im internationalen System gestärkt werden. Multilateralismus ist Teil der DNA Europas. Merkel muss Farbe bekennen und sich in Richtung einer europäischen Wirtschaftsregierung bewegen, die Eurozone stärken, und zum Abbau des zu hohen Außenhandelsüberschusses beitragen. Da sollte Deutschland auf seine EU-Partner zugehen. Die EU würde gestärkt und könnte multilaterale Probleme besser lösen. Das gilt übrigens auch für Sicherheitsfragen und Deutschlands Rolle in Afrika.

Wie kann man dabei Win-Win-Situationen schaffen, wie sie Merkel vorschweben?

Wenn Trump die WTO kritisiert, liegt er wegen seiner großen Unwissenheit in Wirtschafts- und Handelsfragen aus vielen Gründen falsch. Richtig ist hingegen sein Vorwurf, die WTO nehme China für gewisse Praktiken nicht genug in die Disziplin. Das führt zu der Frage, wie die WTO mit einer Reform so gestärkt werden kann, dass sie den notwendigen Druck auf China ausüben kann. Ich begrüße daher die jüngste Positionierung der deutschen Wirtschaft zur Notwendigkeit, gegen chinesische Praktiken wie die staatliche Subventionierung vorzugehen. Das ist ein Zeichen, dass die Dinge in die richtige Richtung laufen.

Wie muss man sich die Strategie dahinter vorstellen?

Die EU ist bemüht, zwischen den USA und China zu vermitteln. In einer Art Dreieck übt sie gemeinsam mit den USA Druck auf China aus, und gemeinsam mit China Druck auf die USA. Und ich denke, das ist der richtige Weg, um auch die WTO zu stärken. Dort arbeiten die EU, Japan und die USA an der Reform der Subventionsregeln, also einem chinesischen Problem. Die EU, China, Indien und einige andere arbeiten daran, Mängel im Streitbeilegungssystem zu beheben, was ein US-Problem ist.

Die EU spielt also die Rolle des Vermittlers. Wäre das nicht der Job der WTO? Ist sie also doch obsolet?

Ich halte die WTO für unverzichtbar. Denken Sie nur an den Ende Januar verkündeten neuen Plab, zwischen mehr als 70 Ländern einheitliche Regeln für den Online-Handel auszuhandeln. Das ist ein Zeichen des Fortschritts. Und im Gegensatz zu Indien oder Südafrika ist China Teil dieser Koalition – neben Akteuren wie der EU und Japan. Es ist wichtig, dass alle großen Spieler mitmachen.

Sie sagten einmal, die von Trump ausgelöste Krise des Multilateralismus könnte die WTO paradoxerweise retten …

Das glaube ich weiterhin. Selbst wenn Trumps Visionen und seine Handelspolitik ein Irrweg sind, so hat er doch Recht, wenn er klar, laut, provokant und unfreundlich die WTO-Regeln dafür kritisiert, nicht genug gegen chinesische Subventionen zu tun. Das muss angegangen werden.

Was bedeutet das im Sinne einer Reform?

Das WTO-Regelwerk zu Subventionen und Gegenmaßnahmen (SCM) ist zu seicht, zu schwach und zu ungenau. Die Maschen des Netzes müssen intelligenter geknüpft werden. Das war schon Teil des Mandats der Doha-Runde. Nur zeigten die EU, USA oder Japan kein Interesse. Niemand wollte, dass die eigenen Subventionen ins Netz gehen. Es war ein Fehler, diese Verhandlungen zu blockieren. In der Zwischenzeit haben Sie enge Maschen, die kleine Fische fangen, und größere Maschen, denen große Fische entkommen. Wie etwa die chinesischen Subventionen. Da China seit der Finanzkrise 2008 den staatlichen Einfluss in der Wirtschaft wieder gestärkt hat, sind die Wettbewerbsbedingungen verzerrt. Mulitlaterale Regeln müssen das nivellieren.

Die Chinesen sitzen aber mit am Tisch …

Ja, das tun sie. Wie auch in anderen Bereichen, die Trump unerwähnt lässt, wie dem öffentlichen Auftragswesen. Es ist doch bemerkenswert, dass Peking diesen Markt nach fast 20 Jahren in der WTO nicht geöffnet hat. Das liegt am fehlenden Druck anderer Länder.

Wer sollte bei der Reform die Führung übernehmen?

Wer groß genug ist, damit er weder chinesische noch amerikanische Drohungen fürchten muss. Eine Koalition um die EU und Japan, der sich Kanada, Australien, die Schweiz, Singapur und andere unterstützend anschließen können – vorausgesetzt, die Großen haben den politischen Willen. Die EU und Japan haben Versuche unternommen, Signale gegeben, Papiere eingebracht. Das ist natürlich weniger sichtbar als ein Streit zwischen Washington und Peking. Aber es geht ja um Probleme, die uns alle angehen: nicht bilaterale sondern strukturelle Fragen.

Infographic: Who The U.S. Has Trade Disputes With | Statista You will find more infographics at Statista

Will heißen?

Es gibt keine bilaterale oder multilaterale Subventionierung von Gütern. Bei Beihilfen in der Industrie oder der Landwirtschaft haben Sie kein bilaterales Auto oder ein multilaterales Huhn. Dem Anschein nach streiten die beiden großen Jungs Trump und Xi Jinping, aber tatsächlich muss das multilateral verhandelt werden. China kann dem Hund ein paar bilaterale Brocken hinwerfen – etwas mehr Soja kaufen, etwas mehr Flüssiggas, aber das löst nicht den Kern des Problems.

Was muss die WTO zuerst anpacken? Japans Premier Shinzo Abe kritisiert, sie hinke den großen Veränderungen im Welthandel hinterher…

Die beiden großen Themen Subventionierung und das Streitbeilegungssystem müssen dringend angegangen werden.

Bei letzterem droht Washington das Berufungsgericht ganz zu blockieren?

Es liegen etliche Vorschläge der EU, Indiens oder Chinas auf dem Tisch, die Washington bisher abgelehnt hat. Leider wissen wir nicht, worauf die USA hinauswollen: das System in einigen kritischen Punkten wie der Rechtsprechung des Berufungsgerichts verbessern, oder es ganz zu zerstören, indem man Handelsprobleme wieder bilateral löst. Das wäre ein großer Rückschritt in die Zeit vor 1994. Der Übergang vom GATT zum verbindlichen Streitbeilegungsmechanismus war ein Riesensprung. Dieser große Vorteil macht die WTO zur Ausnahme im Völkerrecht, in dem Gerichtsurteile für souveräne Staaten nicht bindend sind.

Ist die Blockade noch zu verhindern?

Wir müssen uns vorbereiten, auch an eine Streitbeilegung ohne die USA zu denken. Das mag ein extremer Schritt sein. Aber wir dürfen nicht zulassen, dass die USA das System zerstören. Es gibt Auslegungen des WTO-Statuts, wonach die Ernennung eines Richters eine Verfahrensentscheidung darstellt. Die bedarf nur einer Mehrheit. Das ist eine mögliche Interpretation. Aber zuerst muss Washington die Karten offenlegen.

Solcher Gegenwind könnte neues Vertrauen in die Institution wecken?

Sicherlich. Das Gegenteil von dem zu tun, was die USA tun, wird natürlich neues Vertrauen schaffen. Wir müssen reagieren, und ich sehe gute Chancen für eine genügend große Koalition. Ich denke da auch an afrikanische Mitglieder, die im Moment noch nicht sehr engagiert sind. Dann kann der Gerichtshof weiter arbeiten. Andernfalls ist eine WTO minus USA vorstellbar. Wenn Plan A funktionieren soll, muss man manchmal Plan B im Auge haben.

Ist ein Ende des Handelskriegs USA-China absehbar?

Ich weiß es nicht. Wenn die USA China ernsthaft andere Regeln abringen wollen, ist die Frage, ob China bereit ist, strukturell etwas zu ändern. Der vor 40 Jahren eingeschlagene Weg zu einem regelbasierten marktorientierten System nahm die Wende zu einer stärker staatlich getriebenen Wirtschaft, die natürlich ein Problem im globalen Marktkapitalismus ist. China müsste umkehren, sich öffnen, reformieren und den staatlichen Einfluss in der Wirtschaft verringern. Aber das ist ein großes Politikum.

Also wird China hart bleiben?

China wird nicht unter äußerem Druck handeln. Was wir beeinflussen können, ist die innenpolitische Debatte. Die Hälfte Chinas schreibt das gewaltige, beispiellose, unvergleichliche Wirtschaftswachstum einem geschickten Import des westlichen Marktsystems zu; die andere Hälfte erklärt den Erfolg mit dem Festhalten an chinesischen Charakteristiken.

Wird dann eine der Konfliktparteien die Oberhand bekommen?

Man weiß bei Trump nie, ob er bereit ist, ein Riesenchaos anzurichten oder sich mit ein paar Cent abzufinden. Er hält sich bedeckt, verbirgt seine Verhandlungsposition, verfolgt die üblichen Taktiken, die vielleicht in seiner Branche funktionieren. Ich bezweifle aber, dass die USA ein großes Immobilienunternehmen sind. Beide Seiten können eine Weile leiden. Aber die Zeit spielt wie immer für China. Das entspricht ihrer Geisteshaltung. Trump ist total auf das Wahljahr 2020 fokussiert, China auf 2050.

Also keine Entwarnung im Jahr 2019?

Das hängt stark von den Finanzmärkten ab – ob die New Yorker Börse auf Bär oder Bulle dreht. Das ist das ultimative Barometer für jemanden wie Trump. Wenn er weiter Unruhe stiftet, wird die Strafe von der Börse kommen. Bisher scheint er zu reagieren, wenn sie signalisiert, er sei zu weit gegangen ist.

Wie wird sich der Streit um Huawei entwickeln?

Das ist ein ganz besonderer Fall. Die Telekommunikationstechnologie ist eine der wenigen Bereiche, in denen China eine globale Marke in einem sehr sensiblen Feld geschaffen hat. Es überrascht nicht, dass beide Seiten dies als symbolischen Kampf betrachten. Und Trump braucht ein Symbol, auf das er schießen kann.