IntegrationNeun Lehren aus der Flüchtlingskrise

Eine Schlange von Flüchtlingen steht am frühen Morgen am 06.07.2016 in Berlin vor der Leistungsstelle im ICC
Eine Schlange von Flüchtlingen steht am frühen Morgen im Sommer 2016 in Berlin vor der Leistungsstelle im Berliner ICC dpa

Am 5. Januar 2016 klingelt bei Sebastian Muschter das Handy. Am Telefon ist Mario Czaja, damals Gesundheitssenator in Berlin. Angesichts eines dramatischen Chaos im Umgang mit Tausenden Flüchtlingen war kurz zuvor der Präsident des Berliner Landesamts für Gesundheit und Soziales aus dem Amt gedrängt worden, Czaja braucht einen Nachfolger. Muschter, Managing Partner und Leiter des Berliner Büros von McKinsey, berät die Behörde schon seit einigen Monaten ehrenamtlich – jetzt soll er es hauptamtlich richten. Zwei Nächte kann er kaum schlafen, dann sagt Muschter zu. 

Katastrophale Zuspitzung

Donnerstag, 21. Januar 2016. Mein vierter Tag im Amt als kommissarischer Präsident des LAGeSo, des Berliner Landesamts für Gesundheit und Soziales, 16.45 Uhr. Ad-hoc-Sitzung in meinem Büro im zehnten Stock des Gebäudes in der Turmstraße, bekannt als „der Ort, wo das Scheitern der deutschen Verwaltung in der Flüchtlingskrise sichtbar wird“. Mit mir im Raum: die Leiterin unserer Erstanlaufstelle für Antragsteller, der Chefexperte für unsere Finanzsysteme, eine Teamleiterin in der Sachbearbeitung, unsere Presseverantwortliche, einige weitere.

Durch die geschlossenen Fenster hört man ein Summen und Murmeln, es bietet sich ein katastrophales Bild: Mehrere Hundert Flüchtlinge drängen sich da unten vor und in Wartezelten, eingepfercht zwischen Gittern der Polizei. Männer, Frauen und Kinder. Dahinter Dutzende Männer der Security in ­ihren roten Jacken.

Die Flüchtlinge halten Terminzettel und zerknitterte Dokumente hoch, die beweisen, dass sie heute einen Vorsprachetermin haben. Lautstarker Protest, manchmal Handgemenge, wenn sich vermeintlich jemand vordrängelt. Die Schlagzeilen sprechen eine deutliche Sprache: „Hunger in Berlin“, „Heimbetreiber: Flüchtlinge müssen in Berlin hungern“ oder „Berlin ist eine Katastrophe“. Die „New York Times“ schreibt: „Migrants Arriving in Germany Face a Chaotic Reception in Berlin.“

Flüchtlinge drängen sich vor dem Berliner Lageso
Im Dezember 2015 herrschte Chaos vor dem Lageso

Und tatsächlich: In den Unterkünften hungern offenbar Hunderte Flüchtlinge, weil sie sich selbst versorgen sollen, aber kein Geld für Lebensmittel haben. Was ist passiert?

Kurz vor Weihnachten haben wir eine große Zahl an Flüchtlingen, wie üblich sechs bis zwölf Wochen nach ihrer Ankunft, aus der Voll- in die Selbstversorgung entlassen. In der Vollversorgung kommt das Essen vom Betreiber, in der Selbstversorgung kauft es der Flüchtling selbst. Dafür erhält er pro Monat 216 Euro mehr, insgesamt 359 Euro – und zwar von anderen Sachbearbeitern in einer anderen Abteilung. Die Akten werden in eine neue Zuständigkeit übergeben.

Wir erkennen: Diese Übergabe hat nicht geklappt. Die neu zuständige Abteilung ist vollkommen überlastet und folglich außerstande, mehr als einigen Anspruchsberechtigten die Leistungen auszuzahlen. Die allermeisten Flüchtlinge stellen sich jeden Tag wieder in die Schlange und hoffen, endlich das dringend benötigte Geld für Lebensmittel zu erhalten – und werden von uns abends wieder unverrichteter Dinge zurück in die Unterkunft geschickt.

Wir müssen etwas tun, und zwar schnell. In der Ad-hoc-Besprechung diskutieren wir Lösungsmöglichkeiten. Können wir die Zahl der Vorsprachen erhöhen, Wochenenddienste einführen, das Geld in den Unterkünften auszahlen? Nichts Ordnungsgemäßes hilft schnell genug. Wir denken kurz an die Kanzlerin – „Deutsche Verwaltung ist ja schön und gut, aber in der Not ist deutsche Flexibilität gefragt“ – und entscheiden dann: Wir geben den Flüchtlingen eine Abschlagszahlung, 100 Euro pro Person, damit sie über das Wochenende kommen.

Doch wo bekommen wir das Bargeld her? Unsere Zahlstelle ist schon geschlossen, die Leiterin gerade zu einem dringenden Zahnarzttermin gegangen. Kommen wir irgendwie an unsere eigenen Geldautomaten heran? Und wie gehen wir mit dem Sicherheitsrisiko um? Anruf bei der Polizei: Wir brauchen 30 Mann Verstärkung, zur Überwachung der Wartenden und der Geldbestände. Wer soll die Abschläge bekommen? Jeder, entscheiden wir weiter, der schon mindestens vier Wochen vergeblich wartet. Wie verbuchen wir die Abschläge? Wir lassen uns die Zahlung quittieren, vermerken sie auf den Terminkarten, kopieren die Karten und legen die Belege in den Akten ab – so kann dann der Sachbearbeiter den Abschlag bei der nächsten Regelzahlung verrechnen.

Nur wenige Tage nach Anordnung der Abschlagszahlungen – wir geben inzwischen Zahlkarten aus, die das Sicherheitsrisiko ausschalten – erhalte ich eine E-Mail: „Ihre Anordnung hat gegen die Kassensicherheitsbestimmungen des Landes Berlin zum Umgang mit Bargeld verstoßen. Wir werden uns diesen Vorgang genauer anschauen.“ Ich schreibe zurück: „Wir hatten circa 1 000 Flüchtlinge mit je circa 500 Euro Geldanspruch auf dem Campus – dieser Leistungsrückstand ist ein Gesetzesverstoß. Wir haben circa 40 000 Euro an Abschlägen gezahlt, also nicht einmal zehn Prozent des Problems bereinigt. Ich möchte mich in den nächsten Wochen lieber um die täglichen 500 000 Euro als um die einmaligen 40 000 Euro kümmern – bitte berücksichtigen Sie dies in der Gestaltung der Untersuchungen.“ Immerhin: Ich höre nie wieder von dem Vorgang.

Ursachen des Zusammenbruchs

In den Jahren nach der Wiedervereinigung war die Berliner Verwaltung von 200.000 auf 100.000 Mitarbeiter geschrumpft. Durch Pensionierung frei werdende Stellen wurden einfach nicht wiederbesetzt. Die Aufgaben aber blieben oft oder wuchsen sogar – wie die Flüchtlingszahlen seit 2011.

Vor der Krise hatte das LAGeSo seine Betreuung von Flüchtlingen in der Selbstversorgung sehr einfach organisiert: Jeder Sachbearbeiter war für etwa 100 Personen oder Familien verantwortlich, die sie jeweils einmal im Monat zur Auszahlung sah – was rund fünf Termine pro Tag ergab. Die Gruppenleitung bemühte sich, die Kunden gleichmäßig unter den Mitarbeitern zu verteilen, indem sie die Buchstabenzuteilung – A–Ak, Al–C, D–Eb … – periodisch anpasste.

Jede Vorsprache dauerte rund 45 bis 60 Minuten. Die verbleibende Arbeitszeit verbrachte der Sachbearbeiter mit Ablage, Fortbildung, Teambesprechungen und/oder mit der Post. Die entsprechenden Akten führte der Sachbearbeiter selbst, er heftete auch neue Schreiben oder Ausdrucke ab, seine Ablage war ein Hängeschrank in seinem Büro.

Jede Führungskraft war für 15 bis 20 Mitarbeiter verantwortlich. Unter ihnen befanden sich zudem einige Hauptsachbearbeiter, die zur Einarbeitung der jüngeren Kräfte auch als Mentoren eingesetzt waren. Solange die Fallzahlen stabil blieben, führte diese Grundstruktur viele Jahre zu guten Ergebnissen: Die Sachbearbeiter kannten ihre Kunden persönlich und konnten schnell über deren Anträge entscheiden.

All diese Stärken wurden jedoch zu Schwächen, sobald die Fallzahlen dramatisch stiegen. Dies begann mit der Verteilung der Fälle auf Sachbearbeiter: Die Buchstabenzuteilung führte zu Unwuchten, gerade bei Flüchtlingen aus dem arabischen Raum, deren Nachnamen überproportional oft mit „a“ begannen. Zudem fühlten sich Sachbearbeiter, die „ihren Buchstaben im Griff hatten“, sehr schnell bestraft, wenn sie Fälle mit anderen Anfangsbuchstaben übernehmen sollten.

Auch die dezentrale Aktenführung stellte sich als großes Hemmnis heraus: War eine Akte bei einem anderen Sachbearbeiter gelandet, fand sie sich oft nicht wieder an. Dass jeder Sachbearbeiter für jeweils alle Belange eines Kunden zuständig war, erschwerte die kurzfristige Eingliederung von Unterstützungskräften. Nur voll eingearbeitete und voll qualifizierte Kräfte stellten eine brauchbare Verstärkung dar.

Als das LAGeSo endlich Personal aufbauen durfte, waren neue Kräfte darauf angewiesen, dass Führungskraft und Hauptsachbearbeiter Zeit für ihre Fragen hatten – dieselben, die schon in „Friedenszeiten“ mit der Leitung von 15 bis 20 Mitarbeitern voll ausgelastet waren. Jetzt betreute eine Führungskraft bis zu 60 Personen – ohne echte Unterstruktur und ohne klare Beschreibung der Tätigkeiten, die eine frische Kraft übernehmen konnte. Das resultierende Chaos war eine tief frustrierende Erfahrung.

Als dann die täglichen Fallzahlen weiter stiegen, war für viele Mitarbeiter eine rote Linie überschritten. Wählt ein Mensch einen Job in der Verwaltung, geht er damit meist einen „Deal“ ein. Er wird gehaltlich nie zur Spitzengruppe gehören, aber er erhält im Gegenzug Verlässlichkeit, Planbarkeit und Jobsicherheit. All dies gab es jetzt nicht mehr. Die Krankenstände in der Sachbearbeitung stiegen auf über 60 Prozent. Die Abteilung brach zusammen.

Die Lehren aus der Krise

Was sollten wir aus der organisatorischen und humanitären Notlage am LAGeSo lernen? Wie können wir verhindern, dass sich so eine Krise in dieser oder einer anderen deutschen Behörde wiederholt?

#1 Platz zum Atmen

Deutschland kann mit plötzlichen Krisen umgehen und die Erwartungen der Öffentlichkeit erfüllen – aber nur, wenn es die Strukturen dafür gibt. Bei Naturkatastrophen helfen die Bundeswehr und das Technische Hilfswerk. Bei Großdemonstrationen oder Krawallen werden Polizeieinheiten aus dem gesamten Bundesgebiet zusammengezogen.

Solche Strukturen, die Platz zum „Atmen“ bieten, gab es für den Fall einer großen Fluchtbewegung nicht. Will der Staat, wollen Bürger und Wähler eine höhere Krisenfestigkeit der Verwaltung, müssen wir auch dort im gewissen Maße Reserven vorhalten. Dies können zusätzliche Räumlichkeiten sein, aber auch Zivilbehörden, die einander im Not all beispringen. In jedem Fall braucht es Planer in den Behörden, die Zeit haben, nach vorne zu denken.

#2 Kurze Wege

Ordnungsgemäße Prozesse in der Verwaltung sind eine Errungenschaft, sie verhindern zum Beispiel Korruption oder Günstlingswirtschaft. Doch das Ordnungsgemäße erfordert viel Zeit, zu viel Zeit in einer Krise. Zur Krisenfestigkeit einer Verwaltung gehört daher, grundsätzlich Abkürzungen des normalen Verwaltungsweges zu erlauben. Sie muss Bedarfsspitzen ausnahmsweise mit externen Helfern, Notfallgeldern oder zusätzlichen Räumen abpuffern und dringende politische Entscheidungen auf dem kurzen Dienstweg herbeiführen können, ohne dass später Disziplinarverfahren oder Rügen der Rechnungshöfe drohen.

#3 Der Vorteil großer Behörden

Mit 79 000 Menschen nahm Berlin 2015 fast halb so viele Flüchtlinge auf wie Schweden. Als das LAGeSo in die Krise geriet, entstand sofort ein großer humanitärer Notstand. Umgekehrt bot sich aber auch die Chance, den Lösungen eine große Tragweite zu geben. Berlin war im Februar 2016 das erste Bundesland, das flächendeckend alle Neuankömmlinge über das Kerndatensystem registrierte – weil eine einzige zentrale Behörde dies für ein ganzes Bundesland organisieren konnte. Darum ist dies ein Plädoyer für größere Behörden.

#4 Nach vorne schauen

Das LAGeSo erhielt seine Personalausstattung für einen Großteil des Flüchtlingsbereichs durch einen einfachen Planungsprozess. Die Anzahl der nötigen Sachbearbeiter für die Selbstversorger wurde mit der Formel „Zahl der betreuten Flüchtlinge geteilt durch 163“ berechnet. Der Nenner war vor Jahren ermittelt worden – eine Vollzeitkraft schaffte demnach 163 Fälle pro Monat.

Diese Logik zeigte in der Krise ihre dramatischen Schwächen. Erstens deckte sie nur rund 50 Prozent der Arbeit ab. Zweitens hinkte die Logik der Wirklichkeit immer weit hinterher – erst wenn die Flüchtlinge längst da waren, ging ihre Zahl in die Planung ein. Und erst dann konnten neue Stellen besetzt und die neuen Mitarbeiter eingearbeitet werden.

Schon 2013, als sich die Regis­trierungen verdoppelten, hätte es eines Blickes nach vorne bedurft: Auf welche Fallzahlen sollen wir uns in der Zukunft einstellen? Wie muss unsere Organisation strukturiert und ausgestattet sein, um ihren Aufgaben gerecht werden zu können?

#5 Auf die Häuptlinge kommt es an

Alle Maßnahmen zur Personalaufstockung im LAGeSo füllten die Organisation nur unten auf. Die Ebene der Führungskräfte indessen wurde nicht verstärkt. Auch das lag an den historisch gewachsenen Planungsprozessen. Zudem hatte Berlin viele Jahre an der Ausbildung der Führungskräfte gespart. Es macht einen großen Unterschied, ob einer quasi „Erster Sachbearbeiter“ unter bis zu 15 Kollegen ist oder ob er eine größere Zahl von Teams organisieren kann.

Will man eine Organisation bei Bedarf personell aufstocken können, braucht man eine „Führungsreserve“ – ausgebildete Führungskräfte, die in der Krise auch als Andockpunkt für temporäre oder externe Unterstützung fungieren können.

#6 Fehlende Prozesse

Noch kritischer als fehlende Sach­­­be­arbeiter waren fehlende Prozes­se:­ Die etablierte Art der Terminver­gabe, Aktenablage oder Flüchtlings­verteilung funktionierte mit ­einer zehnfach ­höheren Kundenzahl nicht etwa schlechter, sondern gar nicht mehr.

Hier nicht schnell genug erkannt zu haben, dass ganz neue oder zusätzliche Prozesse nötig sind, ­verzögerte die Anpassung in der ­Krise erheblich. Eine Behörde, die ihre Krisenfestigkeit steigern will, muss eine genaue Analyse ihrer Schwachstellen betreiben: In welchen Bereichen würde unsere Organisation in welchen Szenarien als Erstes an eine Grenze kommen? Nur wenn wir das wissen, können wir uns auf außergewöhnliche Belastungen einstellen.

#7 Professionelles Management

Die meisten Managementfähigkeiten erwirbt auch eine Behördenleitung nicht nebenbei. Szenarioableitung, strategische Planung und Prozess­analyse, zielorientierte Führung, ­Erfolgscontrolling oder Multiprojektmanagement sind unverzichtbare Werkzeuge.

Große Unternehmen können nicht nur deutlich mehr Gehalt für ­erfahrene Manager zahlen, sie können sich bei wichtigen Aufgaben oft auch eine Arbeitsteilung leisten: Um Organisationsanalyse, Szena­rioplanung oder das Portfolio von Verbesserungsprojekten kümmern sich eigene Stabs- und Strategieabteilungen. In den Behörden gibt es diese Funktionen nur im absoluten Ausnahmefall. Mitarbeiter, die sie übernehmen können, finden nur äußerst selten den Weg in den öffent­lichen Sektor.

Wollen wir die Krisenfestigkeit des öffentlichen Sektors deutlich stärken, gibt es meines Erachtens darum nur zwei Lösungen: Entweder offerieren wir wettbewerbsfähige Gehälter sowie spannende Karrieremodelle für Managementtalente und schaffen zusätzliche Stäbe in den Behörden – oder wir erlauben den Behörden, diese Aufgaben mit externer Unterstützung zu erledigen.

#8 Anders, als man denkt

Behörden kämpfen mit vielen Vorurteilen – insbesondere mit jenem, ihre Mitarbeiter seien faul, langsam und unfreundlich.

Für mich war vielleicht die größte Lehre aus der Krise: Ämter wie das LAGeSo sind voll von hoch motivierten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, die sich mit viel Herzblut um ihre Aufgaben kümmerten und kümmern – und dies bei einer Bezahlung, die deutlich unter jener in der Privatwirtschaft liegt.

Allerdings brauchen diese Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen erfolgsfähige Strukturen. Ein Arbeits­pensum, das zu schaffen ist. Klare Prozesse, Arbeitsmittel, IT-Unterstützung und Arbeitsplätze, die mit der anfallenden Arbeit im Einklang stehen. Aus- und Weiterbildung, um Fähigkeiten für neue Anforderungen aufzubauen. Sind diese Grundvoraussetzungen nicht erfüllt, droht die Motivation zusammenzubrechen – wie in der Privatwirtschaft unter vergleichbaren Bedingungen auch.

Unkündbarkeit und großzügige Pensionen dienen als Feigenblatt einer unangenehmen Wahrheit: Wir investieren zu wenig in unseren öffentlichen Sektor. Selbst wenn man das Gehalt außer Acht lässt, besteht ein großes Gefälle zwischen den Zusatzleistungen, die private und öffentliche Arbeitgeber ihren Mitarbeitern zukommen lassen. Selbst ihre Weihnachtsfeiern zahlen Behördenmitarbeiter aus eigener Tasche!

Dieses Gefälle wird die Nachwuchsfindung weiter erschweren. Der Typus des leidensfähigen, loyalen Angestellten oder Beamten, der eine Lebensstelle sucht, geht in den nächsten Jahren in Rente. An seine Stelle sollen junge Frauen und Männer treten, die der Gedanke an eine lebenslängliche Beschäftigung eher ängstigt und die die Optionen des öffentlichen Sektors mit den Standards der Privatwirtschaft vergleichen. Und auch die Nachwuchskräfte, die primär Jobsicherheit suchen, werden nicht 40 Jahre die gleiche Tätigkeit akzeptieren. Hier brauchen wir flexiblere Karrieremodelle.

#9 Mut zum großen Wurf

Seit den Hartz-Reformen vor beinahe 15 Jahren sind die Verwaltungsstrukturen in Deutschland im Großen und Ganzen unangetastet. Wir haben über 150 Sozialleistungen für Familien, die von Dutzenden Behörden parallel verwaltet werden. Krankentagegeld wird von mehr als 100 Krankenkassen ausgezahlt. Die 16 Rentenversicherungsträger haben ein Logo, aber pochen bei ihren Prozessen auf Eigenständigkeit. Obwohl sich in Regionen wie Köln, München, Hamburg oder Berlin Behörden aus Stadt, Land und Bund an einem Ort ballen, teilen sie weder Rechenzentren noch Schulungsräume, Einkaufs- oder Personalabteilungen. Jeder unserer 400 Landkreise, fast jede unserer 11 000 Kommunen versucht alle Verwaltungsleistungen anzubieten; eine „interkommunale Zusammenarbeit“ ist immer noch die absolute Ausnahme. Obwohl gleichzeitig ganzen Landstrichen die Bevölkerung ausgeht.

Dies behindert die Standardisierung, die Vo­raussetzung für moderne digitale Dienstleistungen wäre. Einige Vorzeigekommunen und -behörden bekommen es hin, doch die meisten Bürger warten vergebens. Viel Geld und Arbeitskraft fließen so in die Verwaltung der Verwaltung, während wir dringend mehr Lehrer, Sozialarbeiter, Erzieher und Polizisten brauchen.

In den nächsten Jahren werden 800 000 Mitarbeiter der Verwaltung pensioniert; wie wir sie ersetzen, ist unklar. Es droht der Kollaps ganzer Funktionen, etwa der Bauämter. Und wir besetzen in alte Strukturen hi­nein nach, statt die Pensionierungswelle für eine große Umschichtung zu nutzen. Wir brauchen effiziente, zentralisierte Strukturen im „Backoffice“ und gleichzeitig möglichst viele Nachwuchskräfte in bürgernahen Dienstleistungen.

Seit den Hartz-Reformen ist vielen Politikern der Mut zu solchen Strukturreformen gründlich vergangen. Zu groß ist der Widerstand , und die Vorteile nutzen erst den Nachfolgern im Amt. Eine solche Dynamik ist gerade wieder bei den Treibern der „Kreisgebietsreformen“ in Brandenburg und Thüringen zu beobachten.

Was ist die Lösung? Wir brauchen ein Ziel: Wo wollen wir mit unseren Strukturen in 20, 30 Jahren stehen? Dieses Ziel erarbeiten wir über ein Jahr in einer überparteilichen Reformkommission, mit Experten aus Bund, Ländern, Kommunen, und ­schreiben es dann gesetzlich fest: Wie wäre es mit „Deutschland 2048 – 200 Jahre nach der Revolution“? Und dann nehmen wir uns Zeit für die Umsetzung, damit keiner der heutigen Mitarbeiter gegen seinen Willen versetzt wird. Lieber langsame Schritte in die richtige Richtung als gar keine.