InterviewHandelskonflikt: „China muss sich öffnen“

DIW-Präsident Marcel Fratzscher
DIW-Präsident Marcel FratzscherDIW Berlin/Florian Schuh

Capital: Bisher sind die Strafzölle zwischen China und den USA nur Drohungen. Sind wir schon mitten drin im Handelskrieges oder lässt er sich noch abwenden?

Marcel Fratzscher: Ich denke, das Kind ist noch nicht in den Brunnen gefallen. Die Amerikaner und Chinesen werden in nächster Zeit erst einmal ihre Optionen abwägen. Ich glaube dennoch, die eingeleiteten Schritte sind nur schwer abzuwenden. Denn Trump kann keinen Rückzieher mehr machen, da er sonst seine Glaubwürdigkeit komplett verliert.

Gibt es keinen Weg mehr zurück?

Die Frage ist eher: Wird es zu einer Eskalation kommen? 50 Mrs. US-Dollar auf chinesische Exporte in die USA und umgekehrt sind einfach Größenordnungen, die wirtschaftlich signifikant sind und auch auf Deutschland Auswirkungen hätten.

Welche Gefahren sehen Sie denn konkret für die deutsche Wirtschaft?

Das deutsche Wirtschaftsmodell ist sehr stark von Exporten abhängig. Knapp 45 Prozent der Wirtschaftsleistung sind Exporte. Das heißt, knapp die Hälfte der Jobs hängt direkt oder indirekt an der Exportwirtschaft. Ein Handelskrieg zwischen China und den USA hätte auch Auswirkungen auf deutsche Unternehmen. Ein Beispiel: Die chinesischen Produkte, auf die jetzt Zölle erhoben werden, müssen erst gefertigt werden. Wenn nun die Nachfrage nach chinesischen Produkten einbricht, wird die Produktion zurückgefahren und es werden weniger deutsche Maschinen für die Fertigung abgesetzt.

Es würde also eine Art Kettenreaktion in Gang gesetzt werden…

Gesamte Wertschöpfungsketten, an denen selbstverständlich auch deutsche Unternehmen beteiligt sind, wären davon betroffen. Vereinfacht gesagt bedeuten weniger Exporte aus China in die USA auch weniger Exporte aus Deutschland nach China und anderswohin. Mit Blick auf die chinesischen Strafzölle gilt das natürlich auch andersrum, zumal deutsche Autofirmen mit zu den größten Autoexporteuren aus den USA nach China gehören.

Was wären denn die Folgen des Handelsstreits für die Weltwirtschaft insgesamt? Derzeit herrscht ja noch Hochkonjunktur, wenngleich sich die Stimmung ja bereits etwas eintrübt.

Ich befürchte, dass der Handelskonflikt der globalen Konjunktur einen empfindlichen Dämpfer verpassen könnte. Zwei Mechanismen setzen hier an. Erstens: Der Welthandel hat sich in den letzten zwei Jahren erholt. Er ist einer der Treiber für die hohen Wachstumszahlen und die gute konjunkturelle Lage. Insbesondere in Deutschland sind die Exporte ein wichtiger Grund für die wirtschaftliche Stärke. Bricht der freie Handel ein Stück weit ein, fällt auch das Wachstum zurück. Zweitens schafft ein Handelskrieg zusätzliche Unsicherheit, wie man es derzeit an den Reaktionen der Börsen sehen kann.

Also kann allein schon die Sorge und Verunsicherung über einen möglichen Handelskrieg die Konjunktur stören?

Unsicherheit ist immer Gift für Investitionen, denn Unternehmen brauchen Planungssicherheit. Der Ausblick auf einen Handelskrieg sorgt im Endeffekt dafür, dass weniger investiert wird oder Unternehmen ihre geplanten Investitionen verschieben. Das würde zusätzlich den Aufschwung bremsen.

Noch handelt es sich dennoch lediglich um Ankündigungen. Sind Trumps Androhungen nicht vielleicht doch nur ein Bluff, um die Chinesen vor sich her zu treiben?

Es ist meiner Ansicht nach sehr wahrscheinlich, dass die Drohungen umgesetzt werden. Auch US-Zölle auf europäisches Aluminium und auf Stahl sind ja noch nicht vom Tisch. Trump wird etwas machen müssen, um seine Wahlversprechen umzusetzen. Auch wenn die Folgen fatal sind.

Wie bewerten Sie denn die Gegenmaßnahmen der Chinesen? Ist es der richtige Weg, Gleiches mit Gleichem zu vergelten?

Aus Sicht der Chinesen habe ich für diesen Schritt Verständnis, denn ein Land muss sich zur Wehr setzen und zeigen, dass es nicht bereit ist, die Schritte der amerikanischen Wirtschaftspolitik unkommentiert hinzunehmen.

Hat Trump aber nicht auch einen Punkt, wenn er China unfaire Praktiken vorwirft?

China betreibt seit langem einen starken Protektionismus. Patentrechte und Eigentumsrechte werden mit Füßen getreten. China erschwert den Marktzugang für ausländische Investitionen. Das betrifft unter anderen Branchen wie Telekommunikation, Transport und Finanzen. Insofern habe ich Verständnis für beide Seiten. Wofür ich kein Verständnis habe, ist die Art und Weise der Amerikaner, damit umzugehen.

Fairer Handel bedeutet, dass ein Gleichgewicht an Offenheit besteht. Das ist hier nicht der Fall.

Marcel Fratzscher

Wie hätte der US-Präsident es besser machen können?

Trump hätte das Problem beim Namen nennen sollen und nicht wie bei den Stahl- und Aluminiumzöllen das Argument der nationalen Sicherheit anführen sollen. Sondern ganz klar und deutlich: Fairer Handel bedeutet, dass ein Gleichgewicht an Offenheit besteht. Das ist hier nicht der Fall. Trumps Vorstoß war tollpatschig und schlecht.

Bis zum Inkrafttreten der Zölle soll es erst einmal noch weitere Verhandlungen geben. Wie sollten beide Parteien idealerweise vorgehen?

Es besteht kein Zweifel daran, dass China sich öffnen muss. China muss sich an die internationalen Handelsgesetze halten. Das tun zurzeit die Chinesen noch seltener als die Amerikaner oder die EU. Das Land muss strategische Sektoren wie Telekommunikation, Transport und Finanzen für ausländische Investitionen öffnen. Es muss die Eigentumsrechte und Patentrechte ausländischer Unternehmen respektieren und andere regulatorische Barrieren abbauen, sodass ein fairer Handel entstehen kann.

Also liegt der Ball bei China…

China ist hier ganz klar im Zugzwang, um eine Symmetrie der Märkte herzustellen. Davon würde auch Deutschland profitieren, denn relativ exportieren deutsche Unternehmen deutlich mehr nach China als es amerikanische Firmen tun.

Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier hat angekündigt, sich an den Strafzöllen gegenüber China – zumindest beim Stahl – beteiligen zu wollen. Wie schätzen Sie diese Position ein? Ist das der richtige Weg?

Nun findet ja die Handelspolitik auf EU-Ebene statt. Insofern sind solche Zusagen schlecht zu implementieren. Zum Glück vertritt die Europäische Union Deutschlands Wirtschaftsinteressen. Die Haltung der EU hat auch als einer der wichtigsten globalen Wirtschaftsräume ein ganz anderes Gewicht, als wenn die europäischen Staaten sich allein in diesem Konflikt einmischen würden. Dennoch denke ich, tut die EU gut daran, als Vermittler zwischen den beiden Wirtschaftsmächten aufzutreten und neutral zu agieren. Immer mit dem Ziel, die Chinesen an die Regeln der WTO zu erinnern und deren protektionistische Handelshemmnisse abzubauen sowie die Amerikaner davon zu überzeugen, dass Handelskriege kontraproduktiv sind und man die derzeitigen Probleme nur über Verhandlungen löst.

In der Vergangenheit gab es ja immer wieder Handelsstreitigkeiten und Strafzölle. Hat der aktuelle Streit tatsächlich eine neue Qualität?

Diese Entwicklungen sind kein historisches Novum. Zu Beginn der Nuller-Jahre unter George W. Bush gab es bereits Strafzölle auf Stahl und Aluminium. Das war allerdings nur sehr kurzlebig, da die Chinesen kurz darauf in die WTO eingetreten sind und man dieses Problem im bilateralen Gespräch lösen konnte. Am nächsten kommen dieser Entwicklung die Strafzölle, die die USA gegenüber Japan in den 80er-Jahren verhängt haben. Damals hatte Japan gegenüber den USA auch riesige Handelsüberschüsse. Zusätzlich zu den Strafzöllen versuchten die Amerikaner, den Import ihrer Produkte in Japan zu stimulieren. Damals hing das amerikanische Handelsdefizit aber auch anders als heute mit einem starken Dollar zusammen.

Also haben wir nun tatsächlich eine historisch neuartige Situation?

Wenn man so will, sind die Vorzeichen im jetzigen Konflikt andere. Mit den Chinesen haben die Amerikaner diesmal einen Gegner der deutlich größer und weniger abhängig von der US-Wirtschaft ist.

Manche rufen nun bereits das Ende der Globalisierung aus. Stehen wir tatsächlich an einem Wendepunkt, an der Schwelle zu einer neuen Ära des Protektionismus?

Es ist richtig, dass die Globalisierung in den letzten 20 Jahren über das Ziel hinausgeschossen ist. Die Globalisierung hat Züge angenommen, die zum Teil schädlich für viele Länder und für viele Menschen in diesen Ländern waren. Der Ökonom Dani Rodrik hat dieses Phänomen einmal Hyperglobalisierung genannt. Die Interessengruppen, die von Exporten profitieren, haben sich hier zu stark durchgesetzt. Es wurde häufig nicht gefragt, was aus sozialer Sicht oder der Wachstumsperspektive das Richtige wäre, sondern eher, was ist gut für diese Interessengruppen, Stichwort Steuerwettbewerb oder Steuervermeidung.

Wird Trump nun also zum Totengräber der Globalisierung, die einfach an ihr Ende gelangt ist?

Diese Entwicklungen gibt es schon länger und nicht erst, seitdem Trump an der Macht ist. Das hat sich seit Jahrzehnten aufgebaut und es ist daher durchaus logisch und nachvollziehbar, dass es Gegenreaktionen von Menschen gibt, die von der Globalisierung nicht profitiert oder verloren haben. Sie wählen extreme politische Parteien, die sich auf den Nationalstaat zurückziehen wollen. Es gibt massive Widerstände gegen weitere Handelsabkommen wie bei den TTIP-Verhandlungen.

Also ist der Frust vieler Menschen über die Globalisierung durchaus berechtigt?

Diese Reaktionen sind zum Teil gerechtfertigt, aber man darf nicht über das Ziel hinausschießen und den Handel zurückdrehen, der letztlich viele gute Jobs geschaffen hat. Man muss fairen Wettbewerb auf Augenhöhe schaffen und dazu gehört auch, dass globale Unternehmen nach den gleichen Spielregeln wie einheimische Unternehmen spielen müssen.

Welche Regelungen haben denn Ihrer Meinung nach Priorität, um die Globalisierung wieder fairer zu gestalten?

Im internationalen Handel müssen multilaterale Regeln gestärkt werden. Man sieht seit 2004 – und nach dem Scheitern der Doha-Runde -, dass die WTO an Bedeutung verliert und nur noch bilaterale Handelsabkommen geschlossen werden. Beispiele sind CETA, das deutsch-japanische Abkommen, TTIP oder die amerikanischen Abkommen. Es müssen multilaterale Verträge wieder in den Mittelpunkt rücken. Der zweite wichtige Punkt ist, dass in den Bereichen Steuern, Regulierung von Finanzmärkten und Direktinvestitionen globale Standards gesetzt werden. Das kann nur funktionieren, wenn man faire Regeln für alle schafft, und dafür brauchen wir die großen globalen Foren wie die G20. Alleingänge wie die von Trump vom Zaun gebrochenen Konflikte sind nicht zielführend.

Das Handelsbilanzdefizit steht für Trump im Mittelpunkt der Konfrontation mit China und der EU. Diskussionen darüber gibt es seit Jahren. Mal ganz grundsätzlich gefragt an Sie als Ökonom: Kann und sollte man überhaupt etwas gegen so ein Defizit tun?

Das hängt immer mit der Größenordnung und der Nachhaltigkeit zusammen. Handelsdefizite/-überschüsse sind kein Problem, wenn sie freie Entscheidungen von Unternehmen und Menschen widerspiegeln. Zum Beispiel hat Deutschland eine alternde Gesellschaft, viel deutlicher als es bei anderen Ländern der Fall ist. Das rechtfertigt einen Handelsüberschuss – also eine Nettoersparnis. Baut Deutschland diese Auslandsersparnis aus, kann man das als Puffer gegen die sinkende Produktion der immer älter werdenden Gesellschaft sehen. Handelsüberschüsse müssen daher nicht per se ein Problem sein.

Wann sind sie ein Problem?

Sie werden zum Problem, wenn sie mit fehlgeleiteter Politik oder Protektionismus zusammenhängen. Und das ist in China und zum Teil auch in Deutschland der Fall. In Deutschland ist es die Überregulierung vieler Dienstleistungssektoren, es wird zu wenig investiert und dadurch sind die Importe zu gering.

Deutschland ist sehr gut darin, andere Regierungen zu kritisieren, dass die ihre Vorgaben bei der Fiskalpolitik oder bei der Verschuldung nicht einhalten, aber Deutschland tut dies bei den Handelsüberschüssen auch nicht.

Marcel Fratzscher

Und bei den Chinesen?

In China ist es unter anderem die künstliche Abwertung der eigenen Währung. Kapital wird im Endeffekt falsch verteilt. Es fließt zu viel Kapital aus dem Land raus und es kommt zu wenig Geld rein, um hier den Wohlstand langfristig zu sichern. Und dann werden Handelsüberschüsse zum Problem.

Gerät also nicht nur China sondern auch Deutschland im Zuge der aktuellen Ereignisse weiter unter Druck?

Wir vergessen immer gerne, dass die EU-Kommission Jahr für Jahr Deutschland für seine großen Handelsüberschüsse kritisiert. Wir halten uns nicht an die Regeln der Europäischen Union, die es ja auch in Bezug auf die Handelsbilanzen gibt. Diese Grenzen reißt Deutschland schon seit vielen Jahren.

Das heißt, Deutschland muss sich bei der aktuellen Debatte auch stärker hinterfragen?

Deutschland ist sehr gut darin, andere Regierungen zu kritisieren, dass die ihre Vorgaben bei der Fiskalpolitik oder bei der Verschuldung nicht einhalten, aber Deutschland tut dies bei den Handelsüberschüssen auch nicht. Das ist keine Neid-Debatte der anderen Länder über Deutschlands erfolgreichen Export, sondern Deutschland schadet sich selbst damit. Insbesondere indem es Investitionen und Wettbewerb im Inland und somit Wachstum verhindert.