Verfassungsgericht Anleihenkäufe: Schlappe für die EZB

Der erste Senat des Bundesverfassungsgericht verkündet ein Urteil (Archivbild)
Der erste Senat des Bundesverfassungsgericht verkündet ein Urteil (Archivbild)
© Carmele/tmc-fotografie.de / IMAGO
Das Bundesverfassungsgericht hält die Staatsanleihenkäufe der EZB für „teilweise verfassungswidrig“. Ein Schockurteil? Zum Teil. Denn sehr viel muss sich nicht ändern, wenn sich die Institutionen künftig auf ein besseres Vorgehen verständigen

Ein so sperriges Wort wie „Integrationsverantwortung“ hätte man in vielen Dokumenten erwartet, nicht aber in einem Urteil über die Rolle der Bundesbank innerhalb der europäischen Zentralbanken. Genau dort aber steht es nun. Und das dazugehörige Urteil ist ein Paukenschlag: Das deutsche Bundesverfassungsgericht stellte am Dienstag in einem aufsehenerregenden Urteil klar, dass es die Staatsanleihenkäufe der Europäischen Zentralbank (EZB) für „teilweise verfassungswidrig“ hält. Zumindest in der bisherigen Form, in der sie zwischen 2015 und 2018 im Nachgang der Finanz- und Euroschuldenkrise erfolgten. Die Bundesbank und die deutsche Bundesregierung hätten die Käufe also nicht einfach stillschweigend durchwinken dürfen, nur weil sie von einer europäischen Behörde getätigt worden seien. Damit seien sie ihrer „Integrationsverantwortung“ nicht gerecht geworden, befindet das Gericht.

Im Klartext heißt das: Immer wenn die Europäische Union dafür sorgt, dass ohne zusätzliche nationale Ratifikation die Verträge verändert oder neu ausgelegt werden, dann muss sich die deutsche Bundesregierung das noch einmal anschauen. Und sie muss daran mitwirken, dass diese neuen Regelungen so umgesetzt werden, dass sie auch hierzulande verfassungsrechtlich korrekt sind. Damit integriert sie dann das europäische Recht formvollendet in deutsches Recht. Tut sie es nicht, dann verletzt die Regierung damit deutsche Grundrechte. Somit sind die europäischen Umsetzungen hierzulande anfechtbar. Genau das ist jetzt bei den Staatsanleihenkäufen der Fall. Diese habe die EZB nämlich „kompetenzwidrig“ getätigt, sagen die Verfassungsrichter.

Was das Urteil so heikel macht: „Das EZB-Urteil schreibt Rechtsgeschichte“, sagt der frühere Verfassungsrichter Udo di Fabio. „Zum ersten Mal hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass ein Rechtsakt des Unionsrechts in Deutschland nicht gilt. Das Bundesverfassungsgericht wirft dem EuGH vor, er habe mit seiner Ende 2018 getroffenen Entscheidung zum Anleihekaufprogramm der EZB sein Mandat überschritten.“

Dem Bundesverfassungsgericht blieb kaum eine andere Wahl nachdem der EuGH die schweren Bedenken im Vorlagebeschluss aus Karlsruhe mit geradezu leichter Hand unberücksichtigt ließ
Udo di Fabio

Es war bereits das zweite Mal, dass die deutschen Verfassungsrechtler sich mit der Frage der EZB-Käufe beschäftigten. Schon im Sommer 2017 hatten sie Bedenken gegen das EZB-Vorgehen angemeldet und sich damit an den Europäischen Gerichtshof (EuGH) gewandt. Doch der kam zu einem anderen Ergebnis und winkte die Anleihenkäufe im Dezember 2018 als ordnungsgemäß durch. Doch di Fabio sagt: „Die Luxemburger Antwort auf die Vorlagefrage aus Karlsruhe hat keine Rechtswirkung für Deutschland. Für viele, die sich Sorgen um die Einheit Europas machen, ist das keine gute Nachricht, weil dieses Vorgehen in anderen Ländern Schule machen könnte. Aber dem Bundesverfassungsgericht blieb kaum eine andere Wahl nachdem der EuGH die schweren Bedenken im Vorlagebeschluss aus Karlsruhe mit geradezu leichter Hand unberücksichtigt ließ.“

Im Juli 2019 verhandelte das Verfassungsgericht deshalb erneut in einem Vorabentscheidungsverfahren, so nennen Verfassungsrechtler das. Mit dem jetzigen Urteil steht das Wort der deutschen Verfassungsrichter nun gegen das Wort der Europarichter. Und die große Frage ist: Welche Behörde hat in dieser Angelegenheit nun wirklich das Sagen?

Es könnte die europäische Rechtsgemeinschaft mehr entzweien als einen, fürchten auch Verfassungsjuristen wie Alexander Thiele von der Universität Göttingen. Denn damit stellen sich nun die deutschen Verfassungsrichter – die international einen gehörigen Ruf genießen – offen gegen die Europäischen Richter. Und sie kreiden ihnen an, dass sie in ihrem eigenen Urteil nicht methodisch sauber gearbeitet hätten. Darauf würden einige Mitgliedsstaaten sicher noch bei anderen strittigen Rechtsfragen zurückkommen und dann ebenfalls die Kompetenz des obersten Europagerichts anzweifeln.

Vor allem stellt sich jetzt aber die Frage: Was heißt das für die Bundesregierung? Sie hat den Kurs der EZB schließlich in der Umsetzung mitgetragen. Auch wenn sie sich bisweilen wenig klar dazu positionierte – sondern öffentlich eher Bundesbankpräsident Jens Weidmann die Kritik an den Euro-Kaufprogrammen überließ. Wodurch sie letztlich das Handeln der EZB eher als alternativlos geschehen ließ.

Die deutschen Verfassungsrichter waren sich in ihrer Einschätzung zumindest sehr einig: Die Regierung hätte nicht einfach zusehen dürfen. Das Urteil fiel mit sieben zu eins Stimmen eindeutig aus. Lediglich ein Verfassungsrichter sah es also anders als seine Kollegen und beanstandete die EZB-Anleihenkäufe nicht. Die übrigen finden: Sie hätten so nicht erfolgen dürfen.

Und es ging dabei immerhin um enorme Summen, denn allein im fraglichen Zeitraum zwischen 2015 und 2018 holte sich die Zentralbank Staatsanleihen der Euroländer für immerhin 2,1 Billionen Euro in die Bilanz. Und damit den allergrößten Teil der Papiere, die sie insgesamt aufkaufte. Denn alles in allem erwarb sie nur einen Anleihenbatzen von rund 2,6 Billionen Euro.

Einige Kläger hatten auch moniert, die EZB würde mit den Staatsanleihenkäufen eine verbotene Form der Staatsfinanzierung betreiben. Damit wolle sie den europäischen Südländern in der Schuldenkrise unter die Arme greifen – und die Finanzierung der Staatsschulden damit den übrigen Nordländern mitauferlegen. Genau diesen Vorwurf sieht das Verfassungsgericht jedoch nicht als erwiesen an. Es handele sich um keine verbotene Staatsfinanzierung, stellte es klar.

Was bedeutet das Urteil nun?

Zuerst einmal klingen die Worte „kompetenzwidrig“ und „teilweise verfassungswidrig“ sehr hart. Doch sie heißen beileibe nicht, dass die Käufe nun etwa rückabgewickelt werden müssten. Auch nicht, dass die Staatsanleihenkäufe der EZB künftig völlig unterbleiben müssen. Alles andere wäre eine Katastrophe gewesen. Schließlich hatte die Zentralbank einst mit den Anleihekäufen und den berühmten Worten „whatever it takes“ die Märkte mitten in der Euro-Schuldenkrise beruhigen können – und so noch größere Verwerfungen verhindert. Und manche Beobachter sagen: Sie schaffte es auch tatsächlich nur damit.

Zudem befindet sich die Europäische Union inzwischen ebenso wie der Rest der Welt bereits mitten in der nächsten Krise, in der Corona-Krise nämlich. Und sie hat jüngst erneut zugesagt, Anleihen im großen Stil zu kaufen, um damit die Märkte zu stabilisieren. Über das derzeitige erneute Aufkaufprogramm (PSPP) aber urteilte das Verfassungsgericht naturgemäß damit nicht.

Ex-Verfassungsrichter Udo di Fabio
Ex-Verfassungsrichter Udo di Fabio (Foto: imago images / Reiner Zensen)
© Reiner Zensen / IMAGO

Trotzdem wird das Urteil auf die Käufe der Zukunft nicht folgenlos bleiben, denn es legt fest: Die Bundesbank bekommt eine dreimonatige Übergangsfrist eingeräumt – maximal. In diesen drei Monaten darf sie noch weitermachen wie gehabt. Danach aber darf sie nicht mehr einfach so an den Anleihenkäufen der EZB mitwirken wie bisher. „Bemerkenswert und neu ist auch“, ergänzt di Fabio, „dass bis zu einem neuen Beschluss des EZB-Rats der Bundesbank gerichtlich untersagt wird, am Anleihekaufprogramm mitzuwirken.“

Das wiederum könnte sich entscheidend auswirken, wenn es bedeuten würde, dass die Bundesbank künftig keine oder weniger EZB-Anleihenkäufe mittrüge. Denn: Die deutsche Bundesbank ist unter allen europäischen Zentralbanken immerhin der größte Anteilseigner und damit ein maßgeblicher Beteiligter bei den Anleihekäufen. Daher würde sie nicht so einfach zu ersetzen sein, falls die Bundesbank ihren Kurs nach dem Urteil grundlegend verändern würde. Ohne die EZB dürften also die Anleihenkäufe in der bisherigen Größenordnung nicht zu machen sein. Das würde zum einen in Europa eine neue scharfe Debatte über die Finanzierung der Krisenhilfen lostreten. Und es würde zum anderen erneut zur großen Verunsicherung der Märkte führen. Beides wäre aus Sicht der Bundesregierung nicht erwünscht oder sogar fatal.

Aus Sicht der Kritiker würde das Urteil – wenn es eben jene Folgen hätte – dadurch erheblich den Druck auf andere Länder erhöhen, sich die benötigten Krisenhilfen anderweitig zu beschaffen. Und sich nicht mehr wie gehabt über die EZB und deren Mittel zu finanzieren. Sondern sich das Geld zur Krisenbewältigung über die Fiskalpolitik zu organisieren, also durch Steuergesetze und Konjunkturpolitik.

Es ginge aber auch anders

Aber zum völligen Ausstieg der Bundesbank muss es nun auch nicht kommen, denn das Urteil lässt an zwei entscheidenden Stellen noch andere Möglichkeiten offen:

  • Erstens könnte die Bundesbank sich demnach weiter an den Staatsanleihenkäufen der EZB beteiligen, wenn der Rat der Europäischen Zentralbank jeweils festlegte, dass das jeweilige Anleihenkaufprogramm angesichts der aktuellen Situation „verhältnismäßig“ sei. Also zwingend notwendig in der aktuellen Situation und vom Umfang her auch gedeckt. Diese „Verhältnismäßigkeitsabwägung“ gilt bei den Juristen als wichtiger Bestandteil, um die gemeinsamen Käufe dennoch zu legitimieren. Und Branchenbeteiligte sagen, es sei für die Rechtsexperten in der EZB ein Leichtes, diese Verhältnismäßigkeit jeweils auch zu belegen.
    Auch wenn Notenbanken wie die niederländische bereits früher argumentiert hatten, sie hielten die Anleihenkäufe für unverhältnismäßig. Und auch wenn das deutsche Verfassungsgericht zu bedenken gibt, das fragliche Anleihenkaufprogramm ab 2015 sei primär nicht mehr „krisenmotiviert“ gewesen, sondern sei eher geldpolitisch motiviert gewesen. Es habe eher das Ziel gehabt, die Inflationsrate einzudämmen. Dennoch könnte die Begründung der Verhältnismäßigkeit wohl gelingen, sagen Verfassungsrechtler, weil in geldpolitischen Angelegenheiten – und ganz besonders in diesem Fall – nämlich eines fehle: der Geschädigte, dessen Rechte über Gebühr strapaziert worden wären. Wer sollte das sein? Die Staaten, die gerettet worden sind wohl kaum. Die Wirtschaft in Europa, der ein Schub verpasst worden ist, ebenfalls nicht. Es könnte daher gelingen, zu argumentieren: Das Kaufprogramm habe letztlich nur Gewinner hervorgebracht und daher niemanden unverhältnismäßig stark eingeschränkt.
    Zudem mahnen Verfassungsjuristen, die Gegner der EZB könnten sich einen Pyrrhussieg eingehandelt haben, wenn sie wirklich eine strengere Kontrolle der unabhängigen EZB erwirken würden. Sie könnte dann eben nicht mehr ohne Rücksicht auf Verluste handeln, um die Wirtschaft zu retten und die Inflation einzudämmen. Wann solle sie demnächst tätig werden? Wenn die wirtschaftspolitische Lage so sehr aus dem Ruder liefe, dass sich nichts mehr retten lasse? Damit jedenfalls täten sich die Anhänger der Stabilität dann keinen Gefallen.
    Für wahrscheinlicher halten sie daher, dass die EZB künftig mehr Sorgfalt in die Begründung ihrer Maßnahmen investieren wird. Und die Anleihenkaufprogramme dann weiterlaufen können. Das sagt letztlich auch Ex-Verfassungsrichter di Fabio: „Was das Anleihekaufprogramm angeht, sind die Wirkungen des Karlsruher Urteils nicht so dramatisch wie es auf den ersten Blick scheint. Denn der EZB-Rat muss lediglich eine neue Abwägung zu den Folgen seines PSPP-Programms vornehmen. Dabei muss der Rat berücksichtigen, dass das Anleihenkaufprogramm sich erheblich auf die Refinanzierungsbedingungen der Staaten auswirkt und deshalb nicht nur geldpolitisch beurteilt werden darf. Und es sollte in Zukunft ein festgelegtes Ausstiegsszenario geben. Die EZB muss hier mehr begründen, darlegen und womöglich auch sich anders verhalten.“
  • Zweitens wäre eine weitere Beteiligung der Bundesbank an den EZB-Käufen ebenfalls möglich, wenn sie mit den hiesigen Kontrollkörperschaften abgestimmt wären. Wenn also nicht nur die Bundesregierung solche Käufe stillschweigend geschehen ließe, sondern auch der Bundestag sein Einverständnis dazu geben würde. Denn nur weil diese beiden Instanzen quasi tatenlos zusahen, wie die EZB die Regeln in Taten umsetzte, wurden die Grundrechte der Bürger verletzt. Stattdessen hätten sie die Beschlüsse der EZB genauer prüfen müssen. So jedenfalls war das Handeln der europäischen Organe nicht von der europäischen Kompetenzordnung gedeckt.
    Dazu sagt di Fabio: „Karlsruhe hält es für möglich, dass künftig die Bundesregierung und der Bundestag verfassungsrechtlich verpflichtet sein könnten, auf die Beendigung des Anleihenkaufprogramms zu drängen.“ Das Urteil aus Karlsruhe wirke hart, „aber dahinter ist auch die ausgestreckte Hand nach Luxemburg und nach Frankfurt erkennbar, in einen konstruktiven Dialog zu treten.“

Das Urteil ist damit nicht nur ein deutliches Urteil an die Bundespolitik. Sondern es ist gerade in Zeiten ein wichtiges Signal, dass auch in Krisenzeiten nicht einfach über alle Köpfe hinweg regiert werden kann. Sondern dass auch europaweit der Dialog weiterhin zu suchen ist. Deshalb muss sich die Bundesregierung in der Frage der Staatsanleihenkäufe künftig eindeutig positionieren – und sich in einem demokratischen Prozess von den gewählten Bundestagsabgeordneten auch das Okay geben lassen, um diese Position dann in Europa umzusetzen.

Icon1

Kennen Sie schon unseren Newsletter „Die Woche“ ? Jeden Freitag in ihrem Postfach – wenn Sie wollen. Hier können Sie sich anmelden

Mehr zum Thema

Neueste Artikel