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Daniel Zimmer „Man sollte über eine Entflechtung der Mineralölkonzerne nachdenken“

Aufnahme eines Tanklagers von Aral auf dem Gelände der Erdölraffinerien Ruhr Oel
Erdölraffinerien in Deutschland wie hier in Gelsenkirchen werden von mehreren Ölunternehmen betrieben 
© INA FASSBENDER/AFP via Getty Images
Wettbewerbsrechtler Daniel Zimmer begrüßt die Pläne für ein schärferes Kartellrecht. Vor allem auf dem Ölmarkt sieht er große Wettbewerbsdefizite: Die Marktkonzentration auf fünf Konzerne und die Verflechtungen untereinander seien ein Problem für den Wettbewerb 
Professor Daniel Zimmer ist geschäftsführender Direktor des Instituts für Handels- und Wirtschaftsrecht und des Center for Advanced Studies in Law and Economics (CASTLE) der Universität Bonn. Außerdem ist er Research Fellow am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin und Research Affiliate am Reinhard Selten Institut in Bonn/Köln. Von 2008 bis 2016 war er Mitglied der Monopolkommission und war hier zwischen 2012 und 2016 Vorsitzender

Herr Zimmer, Wirtschaftsminister Robert Habeck hat angekündigt, dass er das Kartellrecht verschärfen will. Es soll „Klauen und Zähne“ bekommen. Sie waren acht Jahre Mitglied der Monopolkommission. Wenn Sie Wünsche an Herrn Habeck frei hätten: Welche wären das?

DANIEL ZIMMER: Ich würde zunächst den Nachweis für Marktmachtmissbrauch einfacher machen – etwa dadurch, dass in bestimmten Situationen eine Beweislastumkehr zu Lasten von marktbeherrschenden Unternehmen gilt. Zweitens würde ich mir wünschen, dass man speziell im Bereich der Mineralölindustrie fundierte Untersuchungen über das Marktgeschehen anstellt. Und schließlich würde ich als allerletztes Mittel für hoffnungslos vermachtete Märkte befürworten, Unternehmen zu entflechten – ohne Nachweis eines konkreten Missbrauchs. Das steht nebenbei gesagt auch im Koalitionsvertrag. 

Wie müsste das Kartellrecht denn speziell auf die Ölkonzerne angewandt werden?

Man kann da prinzipiell in verschiedene Richtungen denken: Zum einen vertikal und zum anderen horizontal. Horizontal könnte bedeuten, dass man Unternehmen auf einer Marktebene entflicht. Das Kartellamt würde dann die großen Inhaber von Tankstellenketten verpflichten, Teile ihrer Netze an unabhängige Dritte, etwa freie Tankstellenbetreiber zu veräußern. 

Und vertikal?

Da wäre zum Beispiel eine Entflechtung von Raffinerien und Tankstellen möglich. Wir reden bei Kraftstoffen von mehrstufigen Märkten, die weitgehend in den Händen weniger Konzerne liegen. Diese Unternehmen beschaffen die Kraftstoffe für ihre Tankstellen auf vorgelagerten Märkten, bei den Raffinerien. Diese liegen aber häufig auch in den Händen der Konzerne. Sie sind also stark vertikal integriert. Hier könnte daran gedacht werden, dass ein Unternehmen nicht zugleich auf beiden Ebenen, bei den Raffinerien und den Tankstellen, starke Marktstellungen haben darf. 

Wo liegt denn das Problem in der vertikalen Integration? Unternehmen würden argumentieren, dass sie damit Synergien ausnutzen…

Zu einem gewissen Teil stimmt das auch. Eine Folge von starker vertikaler Integration ist aber, dass sich Unternehmen eigene Konzernverrechnungspreise setzen können. Dann entstehen die Gewinne dort, wo die Kartellbehörden das nicht wirklich nachvollziehen können, oder wo die Steuersätze geringer sind. Das ist bis heute ein Problem: Die Behörden können die Geldflüsse und die Gewinne von vertikal integrierten Konzernen oft nicht wirklich durchleuchten.

Einige Raffinerien in Deutschland werden von mehreren Konzernen zugleich geführt. Das spricht doch gegen die starke vertikale Integration oder?

Zur vorhandenen vertikalen Verflechtung kommt in solchen Fällen noch ein horizontaler Aspekt hinzu: Wenn mehrere Mineralölkonzerne auch noch an denselben Raffinerien beteiligt sind, kann das ein Grund mehr sein, sich an den Tankstellen nicht viel Konkurrenz zu machen. Die Beteiligten wissen, dass sie beim gemeinsamen Betrieb der Raffinerien und den Gesellschafterentscheidungen friedlich miteinander auskommen müssen. Also: Die hohe Marktkonzentration auf im Wesentlichen fünf Konzerne und das bestehende Geflecht von Vertikal- und Horizontalbeziehungen machen wirksamen Wettbewerb zwischen den Mineralölunternehmen nicht eben wahrscheinlich, und deshalb lohnt es sich, über Entflechtungsoptionen zumindest nachzudenken. 

Was für Handlungsempfehlungen ergeben sich denn daraus?

Ich glaube, dass die Wettbewerbsbehörden noch nicht genug wissen, um sagen zu können, was das Mittel der Wahl wäre. Schon 2012 haben wir in der Monopolkommission eine Sektoruntersuchung für die Raffinerie- und Großhandelsebene gefordert. Ich glaube, dass die immer noch dringend erforderlich ist. 2011 gab es bereits eine Sektoruntersuchung des Kartellamtes für Kraftstoffe, bei der ganz bestimmte Preissetzungsmuster der Tankstellenbetreiber aufgedeckt worden sind. Wenn das Amt nun ergänzende Untersuchungen zur Raffinerie- und Großhandelsebene durchführt, kann es danach auf fundierterer Informationsgrundlage handeln. Das scheint mir auch wichtiger zu sein, als dass man jetzt aktivistisch in die eine oder andere Richtung entflicht. Nach weiteren Untersuchungen kann man womöglich auch beurteilen, wie stark die Synergien zwischen den verschiedenen Ebenen wirklich sind – also, inwiefern die Verteidigungsargumentation der Konzerne valide ist. 

Die Tankstellen müssen bereits seit 2013 ihre Preise an die „Markttransparenzstelle Kraftstoffe“ melden. Autofahrer sehen diese dann in Apps wie „Clever-tanken“ und können sich die günstigste Tankstelle aussuchen. Warum reicht das offensichtlich nicht?

Eigentlich hatte man über Jahre den Eindruck, dass sich das Thema damit beruhigt. Ich glaube im Rückblick auch nicht, dass die Einführung der Transparenzstelle ein Fehler war. In der aktuellen Krise ist aber wieder deutlich geworden, dass der Wettbewerb im Mineralölsektor nicht so funktioniert wie in anderen Branchen. Hier bestehen ganz besondere Marktbedingungen: Ganz wenige Anbieter, größte Markttransparenz, Homogenität der Güter – das heißt: prinzipielle Gleichwertigkeit der Kraftstoffe. Unter solchen Voraussetzungen können die Konzerne sich in ihrem Marktverhalten auf einen Parameter konzentrieren: den Preis. Unter den beschriebenen Marktbedingungen kann es den Firmen gelingen, sich wie ein Kartell zu verhalten, ohne dass sie dafür eine Kartellvereinbarung schließen müssten. Alle wissen, dass sie durch eine Unterbietung der Preise der anderen nichts gewinnen können. Eine Unterbietung würde eine sofortige Preissenkung der Konkurrenten zur Folge haben, so dass alle Beteiligten weniger verdienen würden. Aufgrund dieser Erkenntnis kann es den Konzernen gelingen, sich ohne ausdrückliche Absprachen durch stillschweigende Koordinierung auf einem hohen Preisniveau zu treffen. Ökonomen sprechen in einer solchen Situation von „tacit collusion“. Das ist wohl in kaum einem Markt so eindeutig möglich wie im Kraftstoffbereich. Und von daher ist es auch gut, dass nun über Veränderungen der Marktbedingungen nachgedacht wird. 

Das Kartellamt soll Kartellabsprachen unterbinden. Was macht es denn, wenn – wie sie sagen – keine Kartellabsprachen nötig sind, um hohe Preise durchzusetzen?

Dann bleibt als Ansatzpunkt die Marktstruktur, und die scheint hier problematisch zu sein. Hier gibt es zwei Möglichkeiten: Zum einen die Entflechtung. Man hat bisher noch nicht so stark darüber nachgedacht, Raffinerien und Endmarkt zu entflechten. Vielleicht ist das ein Ansatzpunkt. Das andere ist die Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen. Wenn man sagt, dass es eine marktbeherrschende Stellung eines Oligopols gibt, dann dürfen die teilnehmenden Unternehmen ihre Macht nicht missbrauchen. Das steht sowohl im deutschen als auch im europäischen Recht. Wenn das Kartellamt jetzt einen Missbrauch feststellt, gibt es verschiedene Möglichkeiten – zum Beispiel die Abschöpfung von Gewinnen nach § 34 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Das ist, wenn man so will, eine kartellrechtliche Alternative zur Übergewinnsteuer – mit dem Unterschied, dass es anders als die Steuer nur Unternehmen mit einer marktbeherrschenden Stellung treffen würde. Mir erscheint das plausibler als eine Übergewinnsteuer.

Aber ist es nicht der deutlich komplexere Weg, Unternehmen auf Marktmachtmissbrauch zu untersuchen, als eine neue Übergewinnsteuer einzuführen? Wer weiß, ob man den Missbrauch juristisch nachweisen kann… 

Ja, man kann durchaus sagen, dass es länger dauern könnte. Aber bei einer Übergewinnsteuer sehe ich die Gefahr der Willkür. Wer kann schon sagen, ob diese und jene Gewinne durch die Krise entstanden sind? Bei den großen Mineralölkonzernen hat das Kartellamt schon seit langem eine kollektive marktbeherrschende Stellung angenommen. Man müsste hier noch den Missbrauch nachweisen. Aber, und darüber wird gerade politisch nachgedacht, möglicherweise wird man den Nachweis bald leichter erbringen können.

Wie soll das denn gelingen?

Hier gibt es zwei Möglichkeiten: Zum einen, dass es mehr Untersuchungen zu den vorgelagerten Märkten gibt – etwa zur Raffinerie-Ebene. Damit erreicht man eine bessere Bewertungsgrundlage. Zum anderen könnte man auch durch eine Gesetzesänderung eine Beweislastumkehr schaffen. Wenn beispielsweise beobachtet wird, dass sich die Tankstellenpreise von den Rohölpreisen stark und über einen längeren Zeitraum entkoppelt haben, dann liegt es bei den marktbeherrschenden Unternehmen, das zu begründen. Wenn sie das nicht können, dann könnte abgeschöpft werden.

Viele dieser Konzerne sind multinational aufgestellt. Wäre es für die Konzerne nicht ein Leichtes, vorgelagerte Stufen noch stärker ins Ausland zu transferieren und so die deutsche Regulierung zu umgehen?

Ja, das ist definitiv ein Problem. Es gibt aber nicht nur die deutsche, sondern auch eine europäische Wettbewerbsbehörde: die Kommission. Bei Fällen mit starkem internationalem Bezug liegt es ohnehin näher, dass die Europäische Kommission das Thema aufgreift. Die Frage, ob die Kommission oder aber ein nationales Kartellamt einen Fall verfolgt, würden die Behörden innerhalb des hierfür geschaffenen „European Competition Network“ entscheiden.

Wäre es nicht auch eine Idee, ein Gegengewicht zum Ölkartell OPEC zu bilden – so wie es Robert Habeck vorgeschlagen hat?

Als überzeugter Wettbewerbsrechtler sage ich: Auch Nachfragekartelle sind Kartelle. Man sollte auch Nachfragern nicht zu viel Macht geben. Wenn große Lebensmitteleinzelhändler beispielsweise als Nachfragekartell auftreten könnten, dann würden Teile der Industrie noch stärker unter Druck geraten. Aber konkret dem Anbieterkartell OPEC ein Nachfragekartell gegenüberzustellen, kann ein legitimes Mittel sein. Denn hier steht ja auch auf der Anbieterseite ein Kartell. Ich will jedenfalls nicht ausschließen, dass das ein vernünftiger Gedanke ist.



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