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Glücksspielreform sorgt für Chaos

, von Thomas Steinmann

Um die Spielsucht zu bekämpfen, wollen die Bundesländer zahlreiche Spielhallen schließen – teilweise per Losentscheid. Die Betreiber wehren sich mit einer Klagewelle. Es drohen Tausende Verfahren

© Getty Images
Automaten in einer Spielothek: Die Bundesländer wollen die Zahl der Spielhallen reduzieren

Wegen der geplanten Schließung von Spielhallen rollt auf die Kommunen und Verwaltungsgerichte eine Klagewelle zu. Nachdem Anfang Juli in den meisten Bundesländern schärfere Regeln für die Betreiber von Spielstätten in Kraft getreten sind, haben die ersten Städte Schließungen angeordnet. Gegen die Entscheidungen, welche der bestehenden Spielotheken es trifft, läuft die Branche Sturm. Die beiden größten deutschen Betreiber von Spielhallenketten, die Unternehmen Löwen und Gauselmann, kündigten an, gegen die Verfügungen der Kommunen vorzugehen. Beide rechnen mit Tausenden Gerichtsverfahren. Wie Recherchen von Capital belegen, sorgt die Umsetzung der Glücksspielreform bei Verwaltung und Unternehmen für große Verwirrung.

„Wir werden gegen jede einzelne Schließungsverfügung klagen“, sagte Daniel Henzgen, Bevollmächtigter des Vorstands der Löwen-Gruppe. Das rheinland-pfälzische Unternehmen betreibt unter seiner Marke Admiral 430 Spielhallen in Deutschland und ist mit einem Anteil von rund 50 Prozent bei den hierzulande installierten Automaten und einem Umsatz von knapp 600 Mio. Euro Marktführer. Henzgen sagte, für die gesamte Branche erwarte er 30000 Verfahren. Die Schätzung ergibt sich aus der Zahl von 9200 Spielhallen in Deutschland. Bei jeder betroffenen Halle rechnet Henzgen mit mehreren Verfahren.

Wie die Löwen-Gruppe will auch Wettbewerber Gauselmann konsequent klagen. „Wir werden gegen jede Schließung mit rechtlichen Mitteln vorgehen“, sagte ein Firmensprecher. Gauselmann betreibt 300 Spielotheken, unter anderem mit der Marke Merkur. Das Unternehmen wehrt sich dagegen, dass Spielhallen in manchen Bundesländern „nach dem Rasenmäherprinzip“ oder wie in Niedersachen per Losverfahren geschlossen werden sollen – also ohne dass Qualitätskriterien bei der Entscheidung eine Rolle spielen.

Hintergrund der geplanten Schließungen von Spielhallen ist der neue Glücksspielstaatsvertrag, der von den Bundesländern bereits 2011 beschlossen und anschließend in Landesgesetzen umgesetzt wurde. Mit der Reform wollen die Länder den Kampf gegen Spielsucht verstärken und den Schutz der Spieler verbessern. Es gebe einen klaren Zusammenhang zwischen der Breite des Angebots an Spielmöglichkeiten und Spielsucht, argumentieren die Ministerpräsidenten.

Deshalb wollen sie die Dichte an Spielhallen ausdünnen, indem Mindestabstände zwischen zwei Spielstätten definiert werden. Auch gelten in einigen Ländern neue Abstandregelungen zu Schulen. Zudem dürfen Betreiber für ein Gebäude nur noch eine Konzession beantragen. Bislang war es möglich, durch Mehrfachkonzessionen die Zahl der zugelassenen Automaten in einem Gebäudekomplex mit mehreren Eingängen faktisch zu erhöhen. Nach Schätzungen der Branche könnte durch die Regelungen knapp ein Drittel der insgesamt fast 270000 Geldspielgeräte wegfallen.

Mehr als 30 Spielstätten in einer Straße

Nach dem Ablauf einer fünfjährigen Übergangsfrist zum 1. Juli haben die ersten Kommunen, die für die Vergabe der neuen Konzessionen zuständig sind, bereits Schließungsverfügungen erlassen. Die Kernfrage ist dabei, auf welcher Basis die jeweiligen Ämter entscheiden, welche Spielothek es trifft, wenn die Mindestabstände zwischen mehreren Hallen unterschritten werden. Hierzu gelten in den einzelnen Ländern und Kommunen unterschiedliche Regelungen. Sie reichen von einem Punktesystem, das Betreiber belohnt, die beim Spielerschutz über die gesetzlichen Regeln hinausgehen, bis hin zum Losverfahren, bei dem letztlich das Glück über den Weiterbetrieb der Spielstätte entscheidet.

Dagegen beklagt die Glücksspielbranche nicht nur einen Eingriff in ihre verfassungsmäßigen Eigentumsrechte und ihr Recht auf Dienstleistungsfreiheit. Sie kritisiert auch, dass die Regulierer zugleich nicht hart genug gegen halblegale oder illegale Automatenbetreiber vorgehen. Die deutsche Glücksspielregulierung konterkariere die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags, illegale Anbieter zu bekämpfen sowie den Spieler- und Jugendschutz zu verbessern, sagte Löwen-Bevollmächtigter Henzgen. „Die jetzige Regulierung verschlechtert den Spielerschutz und ist ein staatliches Konjunkturprogramm für illegales Glücksspiel“, sagte er.

Als Beispiel verweist Henzgen auf die Situation im Berliner Bezirk Neukölln. Dort gebe es in einer Straße mehr als 30 Lokale, die Spiele anbieten, von denen allerdings nur zwei eine staatliche Konzession hätten. Bei den anderen Anbietern in der Hermannstraße handele es sich um sogenannte Cafécasinos oder Sportwettenbüros. Cafécasinos fallen nicht unter die Gesetze für Spielhallen und dürfen jeweils bis zu drei Automaten aufstellen.

Bei der Regulierung von Spielautomaten oder Onlinewetten tun sich die zuständigen Landesregierungen schon seit Langem schwer, eine einheitliche Linie zu finden. Insbesondere bei Online-Sportwetten oder Casinos im Internet bestehen große rechtliche Grauzonen. Immer wieder scheren zudem einzelne Bundesländer aus – zuletzt Schleswig-Holstein, wo die neue Landesregierung angekündigt hat, die jüngste Fassung des Staatsvertrags nicht umzusetzen.

Stattdessen plant die Kieler Jamaika-Koalition gemeinsam mit Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Hessen eine neuerliche Reform. Auch wegen des ständigen Hin und Her mehren sich die Stimmen, die eine bundeseinheitliche Regelung fordern – inzwischen sogar aus den Ländern, die in diesem Fall Kompetenzen abgeben müssten. Auf einer Fachtagung brachte kürzlich Brandenburgs Finanzstaatssekretärin Daniela Trochowski (Linke) eine Bundesbehörde für das Glücksspielwesen ins Spiel.

[Seitenwechsel]

Beim Thema Spielhallen zeigen sich die Wirren des Föderalismus und die Unterschiede bei der Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags vor allem bei der Frage, auf welcher Basis und wie konsequent Spielotheken geschlossen werden, um das vereinbarte Ziel zu erreichen, das Angebot zu reduzieren. In Rheinland-Pfalz etwa gilt nach Auslaufen der Übergangsregelung Ende Juni ein Moratorium. In Baden-Württemberg wird die Möglichkeit, mittels einer Regelung zur Verhinderung wirtschaftlicher Härten den Weiterbetrieb zu dulden, großzügig genutzt. In Bayern gilt ein Punktesystem, das die Qualität des Angebots berücksichtigt.

Dagegen hat das niedersächsische Wirtschaftsministerium die Kommunen angewiesen, die Härtefallregelung restriktiv auszulegen. Die Landesregierung hat als Ziel angegeben, die Zahl der rund 1900 Spielbetriebe in Niedersachsen zu halbieren. In Städten wie Hannover, Osnabrück oder Lingen ordneten die Gewerbeaufsichtsämter bereits an, eine Reihe von Spielhallen zu schließen – entweder weil in einem Gebäude mehrere Spielhallen betrieben werden (Mehrfachkonzessionen) oder weil der Mindestabstand zu einer anderen Spielothek, der in Niedersachsen auf 100 Meter Luftlinie festgelegt ist, unterschritten wird. Bei mehreren konkurrierenden Spielhallen soll nach dem Willen der rot-grünen niedersächsischen Landesregierung das Los entscheiden, welche von ihnen weiterbetrieben werden darf – während die frühere rot-grüne Regierung in Nordrhein-Westfalen eine solche Lotterie ausgeschlossen hatte.

Welche besonderen Probleme die niedersächsische Regelung aufwirft, zeigt das Beispiel Hannover, wo es im Vergnügungsviertel am Steintor bislang eine hohe Dichte von Spielstätten gibt. Für diesen Bereich wurde am 21. Juli 2016 entschieden, welche von insgesamt 23 Spielhallen nach Ablauf der Übergangsfrist eine Konzession erhalten und welche geschlossen werden sollen – per Auslosung. Da keine geeigneten objektiven „Sachkriterien“ herbeigezogen werden könnten, um das „Konkurrenzverhältnis“ zwischen den benachbarten Spielhallen mit einem Abstand von weniger als 100 Metern aufzulösen, müsse „eine Entscheidung per Losverfahren herbei geführt werden“, teilte die Gewerbebehörde den Betreibern mit. Ein „anderes, insbesondere auch milderes Mittel zur Auflösung der Gesamtkonkurrenz“ sei nicht ersichtlich.

Gericht: Konzession per Lotterie nur als "ultima ratio"

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Seit dem 1. Juli benötigen Spielhallen eine neue Konzession

Wie die Auslosung ablief, beschreiben die Anwälte eines unterlegenen Spielhallenbetreibers wie folgt: „Im Rahmen des Losverfahrens wurde zunächst das auf die Spielhalle Steintorstraße 13 entfallende Los gezogen. Im Anschluss daran wurden mittels einer im Raum aufgehängten Umgebungskarte die in weniger als 100 m Luftlinie befindlichen Spielhallen ermittelt und aussortiert. Es verblieben fünf Spielhallen an drei Standorten, von denen in einer nächsten Losrunde die Spielhalle Scholvinstraße 6 gezogen wurde. Nachdem festgestellt worden war, dass sich die Spielhalle in einem Abstand von weniger als 100 m Luftlinie zu den anderen vier Spielhallen befindet, wurde das Losverfahren beendet.“ In den Bescheiden, in denen die Stadt nach der Auslosung die Rechtsvertreter der unterlegenen Bewerber darüber informierte, dass ihre Anträge abgelehnt wurden, hieß es später: „Bei diesem Losverfahren wurde nicht die Spielhalle Ihrer Mandantin ausgewählt, so dass für eine der konkurrierenden Spielhallen die beantragte Erlaubnis (...) erteilt wird.“

Allein bei der Löwen-Gruppe sind in Hannover vier Standorte betroffen. Gegen jede drohende Schließung geht das Unternehmen, das zum österreichischen Glücksspielkonzern Novomatic gehört, mehrfach vor: in einem Eilantrag gegen den Sofortvollzug, gegen den Ablehnungsbescheid an sich, mit einer Drittanfechtungsklage gegen die Entscheidung zugunsten anderer Spielhallen, die im Losverfahren Glück hatten, sowie einer Klage auf Schadenersatz.

Eine ähnliche Linie verfolgt Wettbewerber Gauselmann. „Wenn die Landesregierung bei ihrer Linie bleibt, haben die Verwaltungsgerichte in den nächsten zwei, drei Jahren jede Menge zu tun“, heißt es dort. Auf die niedersächsischen Gerichte könnten branchenweit mehrere Tausend Verfahren zukommen.

Schon bei den ersten Eilverfahren, in denen sich Verwaltungsrichter mit dem Thema befasst haben, hat sich die Auswahl per Losentscheid als heikler Punkt herauskristallisiert – während sie das Verbot von Mehrfachkonzessionen nicht angriffen. Die Richter in Osnabrück und Oldenburg kritisierten insbesondere, dass das Losverfahren bei Abstandskonkurrenzen sofort und ohne große Voraussetzungen zur Anwendung komme. Eine Konzessionsvergabe per Lotterie dürfe grundsätzlich nur die „ultima ratio“ sein. Das Verwaltungsgericht Osnabrück stellte zudem Kriterien auf, nach denen die Kommunen die Anträge konkurrierender Spielhallen prüfen müssen, bevor sie auf einen Losentscheid zurückgreifen.

[Seitenwechsel]

Als Reaktion auf die ungeklärte Rechtslage entschied das niedersächsische Wirtschaftsministerium, die Schließung der im Losverfahren unterlegenen Spielhallen vorerst nicht durchzusetzen. Bei Abstandkonkurrenzen solle „eine Anordnung des Sofortvollzugs bis auf Weiteres unterbleiben“, heißt es in einem Protokoll der zuständigen Arbeitsgruppe von Wirtschaftsministerium und niedersächsischem Städtetag von Ende Mai, das Capital vorliegt.

Weiter heißt es zu dem laut Protokoll mit Wirtschaftsminister Olaf Lies (SPD) abgestimmten Vorgehen: Um keine vollendeten Tatsachen zu schaffen, solle der Weiterbetrieb von Spielhallen auch nach dem Auslaufen der Übergangsregelung geduldet werden – allerdings nicht durch die Gewerbebehörden von sich aus oder auf Antrag des Betreibers, sondern auf Ersuchen der Gerichte im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes. „Eine derartige Vorgehensweise erscheint mit Blick auf eine irgendwann im Raum stehende Beendigung der Duldung weniger problematisch.“ Für die Gerichte bedeutet das eine Menge Arbeit.

Eine Sprecherin des Ministeriums bestätigte auf Anfrage, dass geplante Schließungen von Spielhallen vorerst ausgesetzt werden. „Für die Betreiber ändert sich erst einmal nichts“, sagte sie. Es sei angestrebt, dass das Oberverwaltungsgericht Lüneburg in einem Musterverfahren über die Regelung entscheidet. Eine Entscheidung werde Ende des Jahres erwartet. Die Landesregierung sei nach wie vor überzeugt, dass der Losentscheid das „objektivste Verfahren“ sei, sagte die Sprecherin. Mit Blick auf die Klagewelle gegen drohende Schließungen von Spielhallen fügte sie hinzu: „Das so etwas nicht ohne Konflikte geht, war allen klar.“

Genehmigung aus heiterem Himmel

Auch die Landeshauptstadt Hannover will sich an die vom Wirtschaftsministerium vorgegebene Marschroute halten, um das Chaos bei der Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags nicht noch zu vergrößern. Doch auch diese Linie verhindert keine Überraschungen. Im Fall einer Spielhalle der Löwen-Gruppe in Hannover schickte die Gewerbeaufsicht am 10. Juli einen Bescheid – fast genau ein Jahr nach der Auslosung, bei die Halle gegenüber anderen Standorten unterlegen war, und nach Dutzenden Schreiben, die hin und her gingen.

Bis dahin hatte die Stadt alle Anträge auf Weiterbetrieb abgelehnt und im Frühjahr sogar angedroht, unmittelbar nach dem 1. Juli die Schließung zu verfügen und durchzusetzen, falls die Halle weiter betrieben werden. Nun ging es plötzlich nicht nur um eine Duldung, bis die Rechtslage geklärt ist, sondern um eine Betriebsgenehmigung. Die Betreffzeile des Bescheids lautete: „Erlaubnis nach § 24 Glücksspielstaatsvertrag zur Errichtung und zum Betrieb einer Spielhalle“.


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