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Der Finanzstabilitätsrat versagt

, Simon Johnson

Kaum Fortschritte: Die weltgrößten Banken sind noch immer zu groß, um sie pleitegehen zu lassen. Von Simon Johnson

Simon Johnson
US-Ökonom Simon Johnson

Simon Johnson ist Professor an der Sloan School of Management des MIT und Mitverfasser von White House Burning: The Founding Fathers, Our National Debt, and Why It Matters to You.


Spätestens seit Herbst 2008 stimmen die Vertreter führender Volkswirtschaften grundsätzlich überein, dass bei den sogenannten systemrelevanten Finanzinstituten etwas getan werden muss. Sie sind zu groß, um sie scheitern zu lassen. Große Bemühungen wurden diesem Ziel gewidmet, darunter zahllose internationale Tagungen, Diskussionspapiere und Communiqués. Im vergangenen Monat hat der Finanzstabilitätsrat (FSB) mit Sitz in Basel mit einigem Tamtam den Abschluss eines wichtigen Abschnitts dieses Projektes bekanntgegeben. Doch wurde durch die Ankündigung vor allem klar, wie klein die Fortschritte sind, die bisher erzielt wurden. Die weltgrößten Banken sind noch immer zu groß, um sie pleitegehen zu lassen, und das könnte in naher Zukunft böse Folgen haben.

Das Problem der Systemrelevanz ist nicht neu. Die Bezeichnung „too big to fail“ wurde in den USA bereits in den 1980er-Jahren erstmals verwendet. Sie verweist auf jedes Unternehmen – normalerweise im Finanzsektor –, dessen Zusammenbruch erhebliche negative Effekte auf das übrige Finanzsystem und auf den realwirtschaftlichen (nicht zum Finanzsektor gehörenden) Teil der Volkswirtschaft hätte.

Vor September 2008 gab es gewisse Zweifel, ob man große Finanzunternehmen, bei denen es sich nicht um Banken handelte, als systemrelevant betrachten sollte. Bear Stearns wäre etwas früher im selben Jahr fast gescheitert. Die US-Notenbank Fed schaltete sich dann aber ein und unterstützte den Kauf des Unternehmens durch JP Morgan Chase. Bear Stearns’ Aktionäre schnitten dabei nicht gut ab, und ein großer Teil seiner Geschäftsleitung verschwand umgehend von der Bildfläche, aber die Gläubiger wurden uneingeschränkt geschützt. Tatsächlich war der Gläubigerschutz ein zentraler Beweggrund für das Einschreiten der Fed.

Fehleinschätzung bei Lehmann

Als Lehman Brothers im September 2008 schwer unter Druck geriet, herrschte an den Finanzmärkten (und an der Lehman-Spitze) Unsicherheit: Vielleicht würde die Fed noch einmal auf gleiche Weise aushelfen. Nach allem, was man hört, zogen US-Finanzministerium und Notenbank tatsächlich eine Stützung in Betracht. Aber sie entschieden sich dann anders, aus Sorge ihre gesetzlichen Befugnisse zu überschreiten. Und sie waren einigermaßen zuversichtlich, dass eine Lehman-Pleite keine schlimmen Folgen für die Volkswirtschaft haben würde.

Diese Einschätzung erwies sich als spektakulärer Fehler. Innerhalb von 24 Stunden nach dem Bankrott von Lehman Brothers versuchten die US-Behörden in hektischer Eile, Notverkäufe, einen Run auf Geldmarktfonds, den Zusammenbruch anderer Investmentbanken wie etwa Merrill Lynch, Morgan Stanley und Goldman Sachs und selbst den Untergang großer, integrierter globaler Banken wie etwa Citigroup zu verhindern.

Behörden und Politiker auf beiden Seiten des Atlantiks brachten ein nie dagewesenes Instrumentarium zum Einsatz, um das Schlimmste zu verhindern. Und sie waren sich einig, dass eine derartige Situation „nie wieder“ vorkommen dürfe. Sobald die Krise vorbei sei, so versprachen sie, würden sie mit Sorgfalt darauf hinarbeiten, dass der „nächste Fall Lehman Brothers“ im Rahmen eines staatlich gelenkten Prozesses abgewickelt werden könne, der keine Panik und keinen Zusammenbruch der Kreditmärkte verursachen würde.

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Drei Fehler im FSB-Rahmenwerk

Diese Aufgabe wurde dann auf internationaler Ebene vom FSB übernommen, der nach dem G20-Gipfel in London im April 2009 gegründet wurde. Nach vielen Jahren enger Zusammenarbeit mit führenden nationalen Behörden (u.a. in den USA und Europa) veröffentlichte der FSB am 9. November das Papier „Removing Remaining Obstacles to Resolvability“ sowie eine Reihe damit verbundener technischer Publikationen.

Unglücklicherweise enthält das Rahmenwerk des FSB drei Fehler, die seine wirksame Anwendung auf große globale Banken verhindern werden.

Erstens sind globale Banken per definitionem grenzübergreifend tätig, und es besteht zwischen den verschiedenen nationalen Behörden keine Einigkeit, wie man auf eine Krise reagieren sollte. Wohl mag die Kommunikation besser sein als vor 2008, doch im Fall der Fälle wird das nicht viel wert sein. Die beteiligten Länder haben unterschiedliche rechtliche Regelungen, unterschiedliche Verfahren zum Schutz lokaler Vermögenswerte und unterschiedliche Gerichtssysteme. Ein umfassendes internationales Abkommen könnte all dies ansprechen, doch bestehen keine unmittelbaren Aussichten auf eine derartige Vereinbarung.

Zweitens sieht der Vorschlag des FSB die Vorgabe einer Verlustabsorptionsfähigkeit für alle Großbanken vor. Das ist allerdings nur eine verklausulierte Formulierung dafür, dass diese Banken sich selbst über Eigenkapital und Schuldtitel mit Gläubigerhaftung – die im offiziellen Auflösungsfall in Eigenkapital umwandelbar sind (oder wegfallen) – finanzieren sollten. In Wahrheit bedeutet es nichts anderes, als dass einige Schuldtitel drastisch an Wert verlieren können, wenn staatliche Stellen den Finger am Abzug betätigen.

Dies mag in der Theorie elegant aussehen, ist jedoch in der Praxis völlig unpraktikabel. In jeder realen Krise ist die größte Angst der Behörden, dass der Preissturz bei einem Vermögenswert (dem Wert des Eigenkapitals der Großbanken) den Rückgang weiterer Vermögenspreise nach sich zieht – was zu einer allgemeinen Kreditverknappung führt. Die Vorstellung „verlustabsorbierender Schulden“ ist ein Widerspruch in sich.

Fed ist auf sich allein gestellt

Drittens ist das Ausmaß der Eigenkapitalfinanzierung einschließlich der Frage, wie viel Eigenkapital die Banken haben müssen, das, was für Finanzsysteme wirklich zählt. Das gegenwärtige Niveau ist so niedrig – etwa 95 Prozent des Gesamt-Kreditengagements der meisten großen US-Banken (und ein geringfügig höherer Anteil bei den europäischen Großbanken) sind schuldenfinanziert –, dass das Eigenkapital der Banken selbst durch moderate negative Erschütterungen aufgezehrt werden kann.

Die gute Nachricht ist, dass die Fed diesen Aspekt offenbar zunehmend berücksichtigt. Und sie bewegt sich ganz langsam auf eine Erhöhung der Kapitalanforderungen für die größten Banken zu. Leider bedeutet das Scheitern des internationalen FSB-Ansatzes, dass die Fed dabei überwiegend auf sich allein gestellt sein wird.

Aus dem Englischen von Jan Doolan

Copyright: Project Syndicate, 2015.
 www.project-syndicate.org


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